Privatisierung wird seit den 1980er Jahren weltweit als politische und ökonomische Reformstrategie durchgeführt. [1] Insbesondere im globalen Süden aber auch in den osteuropäischen Transformationsländern und den OECD-Staaten wurde und wird Privatisierung als Allheilmittel zur Lösung ökonomischer und politischer Probleme angesehen. Zunehmend geraten dabei auch öffentliche Dienstleistungen wie Telekommunikation, Wasser- und Stromversorgung, Bildung und soziale Sicherungssysteme unter Druck. Damit gehen auch neue Dimensionen gesellschaftlicher und politischer Veränderungen und Auseinandersetzungen einher. Internationale Organisationen wie IWF und Weltbank, OECD und WTO, aber auch nationale Regierungen, privatwirtschaftliche Akteure wie Transnationale Konzerne (TNKs) sowie regionale Institutionen wie die EU sind zentrale Akteure der Privatisierungspolitik. Konditionierte Kredite, multi- und bilaterale Handels- und Investitionsabkommen wie das GATS sowie nationale oder regionale Richtlinien setzen Privatisierung und Liberalisierung dabei auf verschiedenen Ebenen durch.
Damit wird eine Politik umgesetzt, die sich – ganz der neoliberalen Ideologie folgend – vor allem an Effizienzkriterien orientiert. Der zum Teil tatsächlich gegebene Reformbedarf in der Erbringungen öffentlicher Dienstleistungen sowie die Finanzprobleme öffentlicher Haushalte fördern dabei oftmals die Zustimmung zur Reorganisation des Öffentlichen nach privatwirtschaftlicher Logik. Zugleich wird dadurch auch der Blick für eine Suche nach alternativen Reformstrategien verstellt.
Der Diskurs: Für und Wider Privatisierung
Die Argumente von PrivatisierungsbefürworterInnen und -gegnerInnen über das Für und Wider von Privatisierung öffentlicher Dienstleistungen stehen sich diametral gegenüber. Von Seiten der BefürworterInnen wird vor allem mit größerer Effizienz und besserer Qualität privater Dienstleistungserbringung argumentiert. Eine staatliche Regulierung privater Akteure „im öffentlichen Interesse“ soll dabei ein Mindestmaß an sozialer Gerechtigkeit aufrechterhalten. Privatisierung führt aus dieser Sicht zu einer „Win-Win Situation“, von der Staat, private Akteure und die als „KundInnen“ angesehenen NutzerInnen gleichermaßen profitieren. PrivatisierungsgegnerInnen argumentieren hingegen, dass die Profitorientierung privater Akteure der notwendigen Umverteilung und den oft hohen Investitionskosten in vielen öffentlichen Dienstleistungsunternehmen entgegensteht. Einer sozial gerechten und ökologisch orientierten Regulierung privater Anbieter stehen aus privatisierungskritischer Sicht einerseits ungleiche Machtverhältnisse zwischen TNKs und kommunalen Behörden aber oftmals auch fehlender politischer Wille zur Regulierung entgegen. Eine verstärkte sozial-räumliche Polarisierung, hohe ökonomische Kosten für die öffentliche Hand und eingeschränkte demokratische Einfluss- und Handlungsmöglichkeiten werden daher vielfach als negative Folgen von Privatisierung konstatiert.
Systematische Analysen der Folgen von Privatisierung liegen jedoch bisher kaum vor. Zudem legen die bisherigen Analysen von Privatisierungsprozessen den Schwerpunkt vielfach auf ökonomische Effizienzkriterien, während soziale, ökologische und politische Auswirkungen bzw. Veränderungsprozesse nicht miteinbezogen werden. Darüber hinaus konzentrierte sich die Analyse von Privatisierungsprozessen lange Zeit vor allem auf die Länder des Südens. Doch zunehmend werden auch die Privatisierungsprozesse innerhalb der Europäischen Union Gegenstand von Analysen und politischen Auseinandersetzungen. Dies ist einerseits auf die fortschreitenden Privatisierungsprozesse in den europäischen Mitgliedsstaaten in den vergangenen Jahren und andererseits auf die aktive Rolle der EU bzw. der EU-Kommission in der internationalen und europäischen Liberalisierungs- und Privatisierungspolitik zurückzuführen.
Ein Blick auf bislang vorliegende sektorale oder länderspezifische Analysen europäischer Privatisierungsprozesse gibt Aufschluss über generelle Trends und zeigt zugleich auch die „blinden Flecken“ bisheriger Evaluationen.
Öffentliche Dienstleistungserbringung im Sinne
des
„öffentlichen Interesses“: Chancen und Grenzen
Öffentliche Dienstleistungen wie z.B. Energie- und Wasserversorgung, Transport, Gesundheitsversorgung und Bildung stellen das Fundament einer demokratisch gestalteten Teilhabe aller Menschen an gesellschaftlicher Entwicklung und politischen Entscheidungsprozessen dar. Das bedeutet, dass ein uneingeschränkter Zugang zu öffentlichen Dienstleistungen insbesondere für diejenigen sicher gestellt werden muss, die vom Zugang bzw. von der Nutzung dieser Dienstleistungen bei hohen Nutzungsentgelten bzw. exklusiven Nutzungsrechten ausgeschlossen wären. Öffentlich erbrachte und zugängliche Dienstleistungen repräsentieren zudem gesellschaftliche Aufgaben, für die der/die Einzelne allein nicht Sorge tragen könnte (z.B. Aufbau eines Bildungs- bzw. Gesundheitswesens, sozial-räumliche Koordinationsaufgaben). Öffentliche Dienstleistungserbringung bedeutet dabei, dass sich Aspekte wie soziale Gerechtigkeit und demokratische Kontrolle in der Dienstleistungserbringung auf verschiedenen Ebenen widerspiegeln: Öffentlichkeit des Konsums (allgemeine Verfügbarkeit), Öffentlichkeit der Entscheidung (demokratische Kontrolle und gesellschaftliche Teilhabe an Entscheidungen) und Öffentlichkeit der Verteilung (Zugang für alle) sind somit grundlegende Charakteristika öffentlicher Dienstleistungen (vgl. auch Martens/Hain 2002:13, Kaul/Kocks 2003). Ob Dienstleistungen privat oder öffentlich erbracht werden, ist das Ergebnis politischer – und damit gesellschaftlich und historisch geprägter – Aushandlungsprozesse. Dieser Entscheidung liegt in der EU die Definition eines „öffentlichen Interesses“ zu Grunde, dessen Bestimmung wiederum gesellschaftliche Macht- und Interessenasymmetrien widerspiegelt. Somit repräsentiert das „öffentliche Interesse“ letztendlich nicht die Interessen aller gesellschaftlicher Gruppen – womit auch öffentlich erbrachte Dienstleistungen nicht automatisch einen sozial gerechten und uneingeschränkten Zugang zu öffentlichen Dienstleistungen für alle garantieren.
Liberalisierungsmotor EU
Die EU ist in vielen Dienstleistungssektoren ein zentraler Akteur der Liberalisierungspolitik – innerhalb der EU ebenso wie im internationalen Kontext. Für die Dienstleistungssektoren Telekommunikation, Post und Verkehr sowie Energieversorgung wurden in den 1990er Jahren verschiedene EU-Richtlinien erlassen, die eine Liberalisierung (Marktöffnung) in den EU-Mitgliedsländern vorschreiben. Ziel ist es, einen EU-weiten Binnenmarkt zu schaffen, so dass Dienstleistungserbringung in der EU ohne Einschränkungen grenzüberschreitend und nach den Kriterien des Wettbewerbs möglich wird. Die Richtlinien zur Liberalisierung bieten den EU-Mitgliedsstaaten einen Rahmen, um Kommerzialisierung, Privatisierung und Deregulierung als Teil der Liberalisierungspolitik umzusetzen – was nicht zuletzt auch von privaten Akteuren wie TNKs vorangetrieben wird.
Dennoch: Die EU Kommission betont grundsätzlich die besondere Bedeutung öffentlicher Dienstleistungen als „ein Schlüsselelement des europäischen Gesellschaftsmodells“ sowie deren „Rolle bei der Förderung von sozialer und territorialer Kohäsion.“ (EU Kom 2000:3; vgl. auch EG-Vertrag, Artikel 16). Damit werden öffentliche Dienstleistungen formal zur tragenden Säule des Prinzips der „Daseinsvorsorge“ in der EU, das für alle BürgerInnen gleichermaßen gelten soll. Über Jahrzehnte hinweg wurden Dienstleistungen daher in vielen Ländern staatlich erbracht bzw. öffentlich bereitgestellt. Denn das Ziel, allen BürgerInnen Zugang zu öffentlichen Dienstleistungen zu ermöglichen, stand nach Ansicht der EU bzw. ihrer Mitgliedsstaaten lange Zeit den Kosten für die Bereitstellung dieser Dienstleistungen entgegen. Aus dem Anspruch der öffentlichen Daseinsvorsorge einerseits und der hier beschriebenen Liberalisierungspolitik andererseits wird jedoch eine Ambivalenz der EU- Politik in Bezug auf öffentliche Dienstleistungen deutlich: Denn der bisherigen öffentlichen Dienstleistungserbringung mit staatlicher Regulierung und öffentlichen Kontrollmöglichkeiten wird durch die Liberalisierung ein Modell de-regulierter und oftmals privatisierter Dienstleistungserbringung entgegengestellt.
Bei ihren Liberalisierungsvorgaben differenziert die EU nach verschiedenen Dienstleistungskategorien: Im Grünbuch zu Dienstleistungen von allgemeinem Interesse (EU Kommission 2003) unterscheidet die EU nach ‚Dienstleistungen von allgemeinem Interesse’ (wie z.B. Justizdienst und Sicherheitsdienstleistungen) und ‚Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse’. Letztere sind Dienstleistungen wie Energieversorgung, Telekommunikationsdienste und Transportdienstleistungen, die von zentraler Bedeutung für die Daseinsvorsorge und die gesamtwirtschaftliche Entwicklung sind. Nur für diese Dienstleistungen werden von der EU-Kommission Liberalisierungsrichtlinien erlassen. Durch die Liberalisierung soll anstelle bisheriger Monopolrechte und Ausnahmeregeln für Anbieter öffentlicher Dienstleistungen nun der Wettbewerb verschiedener Anbieter treten. In Bezug auf die Eigentumsfrage verhält sich die EU dabei grundsätzlich neutral: Mitgliedsstaaten bzw. Kommunen können selbst entscheiden, ob Dienstleistungen in privatem oder öffentlichem Modus bereitgestellt werden.
Für die Sektoren Bildung und soziale Sicherungssysteme macht die EU bisher keine bindenden Vorgaben in Form von Richtlinien. Dennoch werden auch in diesen Sektoren programmatische Leitlinien als marktwirtschaftlich ausgerichtete Reformen entwickelt. Zudem spielen in den Bereichen Bildung und Gesundheitssysteme auch die auf Deregulierung, Liberalisierung und Privatisierung ausgerichteten Vorgaben der OECD eine entscheidende Rolle für eine effizienzorientierte Reform dieser Sektoren.
Regionale und multilaterale Liberalisierungsstrategien der EU im Dienstleistungsbereich gehen dabei vielfach Hand in Hand. Die Binnenmarktstrategie der EU-Kommission sowie der von EU-Kommissar Bolkestein vorgelegte Entwurf einer Dienstleistungsrichtlinie (Bolkestein-Richtlinie, Januar 2004) beispielsweise gehen zum Teil noch über die Liberalisierungsforderungen des heftig umstrittenen multilateralen Dienstleistungsabkommens GATS hinaus. Die europäischen Liberalisierungsvorstöße stellen somit die bisherigen Ausnahmeregelungen für öffentliche Dienstleistungen sowie die bestehenden nationalstaatlichen Handlungsspielräume und Regulierungen grundsätzlich in Frage (Dräger 2004, Fritz 2004).
Private Gain – Public Loss?
Privatisierungs- und Liberalisierungserfahrungen sind in den einzelnen europäischen Ländern und Dienstleistungssektoren sehr unterschiedlich. Großbritannien nimmt europaweit zweifelsfrei eine Sonderrolle ein: bereits in den 1980er Jahren – also lange vor Inkrafttreten der Liberalisierungsrichtlinien der EU – und geleitet von ihrem Ziel „eine Demokratie von Kapitaleigentümern“ zu schaffen, begann Margaret Thatcher mit umfangreichen Privatisierungen öffentlicher Dienstleistungssektoren und anderer Wirtschaftsbereiche. Neben Großbritannien sind vor allem in skandinavischen Ländern weitreichende Marktöffnungen und z.T. auch Privatisierungen in den Bereichen Bahn, ÖPNV, Bildung, Energie- und Wasserversorgung umgesetzt worden. Eine vollständige Privatisierung in den Bereichen Bahn sowie Wasser- und Energieversorgung hat europaweit bislang allerdings nur in Großbritannien stattgefunden. Trotz der Bemühungen der EU, die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse europaweit zu „harmonisieren“, bietet sich hinsichtlich der gegenwärtigen Reichweite von Liberalisierungs- und Privatisierungsmaßnahmen somit weiterhin ein differenziertes Bild. Grund hierfür sind zum einen länder- und sektorspezifische Traditionen der Dienstleistungserbringung sowie unterschiedliche nationale politische bzw. ökonomische Interessen: Beispielsweise führte Frankreich nur zögerlich eine Marktöffnung im Energiesektor ein, Deutschland und Österreich stehen dagegen Marktöffnungen und der Beteiligung privater Unternehmen an der Erbringung öffentlicher Dienstleistungen im Energiesektor positiv gegenüber. Zugleich wird der Wassersektor in Frankreich jedoch seit über 150 Jahren von transnationalen Unternehmen dominiert und ist damit seit langem privatisiert. Daraus wird deutlich, dass die Positionen und Strategien in Bezug auf Privatisierung und Liberalisierung innerhalb der europäischen Staaten in engem Zusammenhang mit sektorspezifischen wirtschafts- und handelspolitischen Interessen stehen.
Aber nicht nur die Reichweite von Privatisierungs- und Liberalisierungsmaßnahmen variiert, sondern auch die Formen der Privatisierung. Diese reichen von vollständigen (materiellen) Privatisierungen öffentlicher Unternehmen im Sinne einer Überführung ehemals öffentlichen Eigentums in privates Eigentum (z.B. British Rail), Teilprivatisierungen öffentlicher Unternehmen (z.B. Berliner Wasserbetriebe) bis hin zur Vergabe öffentlicher Aufgaben an private Unternehmen oder zur Überführung öffentlich-rechtlicher Unternehmen in privat-rechtliche Aktiengesellschaften (formelle Privatisierung) (z.B. Deutsche Bahn AG). Public-Private-Partnership-Abkommen (v.a. im Bildungswesen und Kulturbereich) sind dabei ebenfalls als Form der Privatisierung öffentlicher Aufgaben/Dienstleistungen zu verstehen. Auch angesichts dieser Unterschiede in Bezug auf Reichweite, Umsetzungsstand und Privatisierungsform liegen Untersuchungen über Folgewirkungen von Privatisierungen und Liberalisierung öffentlicher Dienstleistungen in der EU nur für einzelne Sektoren und Länder vor.
Einäugig: die Analysen von Privatisierungsfolgen
Bei der Analyse von Auswirkungen der Privatisierungen bleiben in vielen Arbeiten zentrale Aspekte unerwähnt: Ökonomische Effizienz, Preisentwicklungen sowie die Verbesserung der Dienstleistungsqualität stehen vor allem aus Sicht von PrivatisierungsbefürworterInnen im Mittelpunkt von Wirkungsanalysen (vgl. hier diverse Veröffentlichungen der Deutschen Bank und des Bundesverbandes der Deutschen Industrie). Dagegen thematisieren z.B. gewerkschaftsnahe Forschungseinrichtungen die Auswirkungen auf Beschäftigungssicherheit und Arbeitsbedingungen (vgl. hier diverse Veröffentlichungen der Public Services International Research Unit (PSIRU) sowie der Arbeiterkammer Wien). Andere Themen, die in den Arbeiten Berücksichtigung finden, sind die Entwicklung der Marktstruktur, die ökonomischen Folgekosten für öffentliche Haushalte und die Versorgungssicherheit für die Bevölkerung. Nur einige wenige privatisierungskritische Arbeiten beschäftigen sich mit Fragen nach den Veränderungen demokratischer Kontrolle und öffentlicher Einflussnahme. Genderspezifische Betrachtungen sowie die Einbeziehung der ökologischen Folgewirkungen finden bislang kaum statt und stellen somit in fast allen Arbeiten „blinde Flecken“ der Analysen dar.
Mit Blick auf die oben genannten sozialen, sozio-ökonomischen und politischen Fragestellungen lassen sich gegenwärtig zahlreiche kritisch zu beurteilende Auswirkungen privatwirtschaftlicher Dienstleistungserbringung im liberalisierten Markt exemplarisch und als Tendenzen skizzieren. Dabei sind die kausalen Zusammenhänge zwischen Privatisierung und beobachteten Veränderungen nicht immer eindeutig, insbesondere da Prozesse wie Kommerzialisierung, Liberalisierung und Deregulierung zum Teil gleichzeitig verlaufen und sich gegenseitig bedingen.
Entwicklung der Marktstruktur: Schaffung privater Monopole
In den so genannten netzwerkgebundenen Dienstleistungen (Energieversorgung, Verkehr, Telekommunikation, Wasserversorgung) zeichnet sich ein länder- und sektorübergreifender Trend zur Marktkonzentration und privaten Oligopol- bzw. Duopolbildung ab (EU Kommission 2001). Durch diese Entwicklung werden die durch die Liberalisierung angestrebten Wettbewerbseffekte (niedrige Nutzungsentgelte) nicht selten ins Gegenteil verkehrt. In Großbritannien beispielsweise besitzen die drei größten privaten Busunternehmen, die im ÖPNV tätig sind, über 50 Prozent der gesamten Marktanteile. Eine ähnliche Entwicklung wird in Dänemark und Schweden beobachtet (u.a. Andersen 2001). In Deutschland beispielsweise dominieren RWE und E.on über 60 Prozent des Marktes im Bereich der Stromübertragung (Duopol), und auch insgesamt hat hier im Zuge der Liberalisierung des Energiesektors eine Unternehmenskonzentration stattgefunden: Von den ehemals neun Verteilerunternehmen existieren heute, wenige Jahre nach der Liberalisierung, nur noch vier (Eisig 2000:106). In vielen europäischen Ländern sind es jedoch die ehemaligen staatlichen, formalrechtlich privatisierten Betreiber – z.B. im Eisenbahnwesen: Deutsche Bahn AG (DB AG), Österreichische Bundesbahn (ÖBB) und die Staatlichen französischen Eisenbahnen (SNCF) – die eine dominierende Marktstellung einnehmen. Auffällig ist in den Sektoren Verkehr, Energie- und Wasserversorgung, dass es nach einem mehrjährigen Prozess der „Marktbereinigung“ vor allem die internationalen bzw. transnationalen Multi-Utility-Unternehmen sind, die sich verstärkt die Marktmacht sichern (z.B. Veolia/Connex, E.on, RWE). Nach dem Motto „Fit für den Weltmarkt“ verlaufen europäische Liberalisierungs- und Privatisierungsprozesse somit im Interesse transnationaler Konzerne, die sich zukünftig im Rahmen des GATS auch außereuropäische Märkte sichern wollen.
Sozioökonomische Folgen: Prekarisierung und Personalabbau
Am Beispiel der netzwerkgebundenen Dienstleistungen wird für die Mehrzahl der europäischen Länder auch ein massiver Personalabbau beschrieben. Dieser setzte oftmals bereits vor der eigentlichen Privatisierung ein, wie an den Beispielen Deutsche Bahn AG, British Rail, ÖBB und der ehemaligen britischen Wasserbetriebe erkennbar ist. Im Zuge von Modernisierungen öffentlicher/staatlicher Betriebe wurde hier also schon frühzeitig eine Politik der Kommerzialisierung eingeleitet, die durch die Privatisierung ehemals öffentlicher Unternehmen konsolidiert wurde. Von den Weiterbeschäftigten werden als Folgen der häufig als „sozialverträglicher Personalabbau“ beschriebenen Stellenkürzungen vielfach eine Ausweitung der Arbeitszeiten, die Zunahme an Überstunden, der Rückgang von Ruhepausen sowie Lohneinbußen genannt (vgl. Ruiters/Mast 2000 und Atzmüller/Herrmann 2004 für den ÖPNV-Sektor). Durch Auslagerungsprozesse und die faktische Abschaffung des Beamtenrechts, die an den Beispielen der Reform des österreichischen Bahnwesens und der Entwicklungen im Bildungssektor in Großbritannien und Deutschland zu beobachten sind, werden arbeitsrechtliche Schutzbestimmungen (Tariflöhne, Arbeitsplatzsicherheit, etc.) erodiert. Dies hat nicht zuletzt auch Auswirkungen auf die industriellen Beziehungen: In Schweden, Dänemark und Großbritannien ist in Folge der veränderten Personalpolitik privater Dienstleistungserbringung eine Fragmentierung und politische Schwächung der gewerkschaftlichen Vertretungen im Verkehrssektor eingetreten (Atzmüller/Herrmann 2004). Besonders für Großbritannien können diese Effekte als beabsichtigte Folgen eines politischen Projektes der Deregulierung und neoliberalen Restrukturierung verstanden werden (vgl. z.B. Hall/Lobina 1999). Die Prekarisierung von Beschäftigungsbedingungen und die Preisentwicklungen vor und nach der „Marktbereinigung“ stehen dabei in engem Zusammenhang, da über Beschäftigungsabbau und Prekarisierung Preissenkungen finanziert werden, um Marktmacht etablieren zu können.
Und die Preise steigen doch!
Die Liberalisierung und zum Teil Privatisierung hat in einigen Dienstleistungssektoren zu deutlichen Preissenkungen geführt. Beispielsweise im Energiesektor in Deutschland und Großbritannien sowie im ÖPNV in Skandinavien ist das zu beobachten. Allerdings gibt hier eine differenziertere Betrachtung der Prozesse Aufschluss darüber, wer in welchem Maße von einer Preissenkung profitiert und inwiefern von einem langfristigen Preisrückgang gesprochen werden kann. Am Beispiel der Strompreise in Deutschland zeigt sich, dass die Schere weit auseinander geht: Während die Preise für Industrieunternehmen um durchschnittlich 25 Prozent sanken, konnten Haushalte bis zum Jahr 2000 nur mit einer Preissenkung von ca. 9 Prozent rechnen. Das spiegelt die relativ geringe ökonomische Bedeutung von Haushalten bzw. die starke Verhandlungsmacht der Industrieunternehmen wider. Zudem war die anfängliche Preissenkung in vielen Fällen nicht von langer Dauer: Wie in anderen europäischen Ländern stiegen die Strompreise in Deutschland im Jahr 2001 wieder stark an (Monstadt 2000:36). In Schweden und Dänemark wird ein vergleichbarer Trend für die Entwicklung der Preise für den ÖPNV erwartet. Damit erscheinen die anfänglichen Preissenkungen – die nicht zuletzt über die massiven Personaleinsparungen und Verschlechterungen der Arbeitsplatzbedingungen finanziert werden – als ‚Race to the bottom’ im Streben um die Sicherung von Marktanteilen und „KundInnen“. Hat sich die Verteilung der Marktanteile konsolidiert (‚Marktbereinigung’), beginnt die Preiskurve oftmals über den Stand vor der Liberalisierung/Privatisierung hinaus zu klettern.
Rosinenpicken: Sozialräumliche Polarisierung und
Zugangsbarrieren
Die Kommerzialisierung und Privatisierung von Dienstleistungserbringung führt häufig dazu, dass der Zugang zu öffentlichen Dienstleistungen für untere Einkommensgruppen und sozial benachteiligte Gruppen nicht gewährleistet und – nur in einigen Fällen – erst durch eine entsprechende staatliche Re-Regulierung privater Anbieter wieder ermöglicht wurde. Beispiel hierfür ist Großbritannien mit den Abstellungen (cut-offs) der Wasser- und Stromversorgung für nicht zahlungsfähige NutzerInnen – was 1999 verboten wurde – sowie dem Einbau von „pre-paid“ Wasserzählern, welche die „Entscheidung“ über den Zugang zur Wasserversorgung ganz im Sinne der Kommerzialisierungsstrategie in die Hände der NutzerInnen legte (Bakker 2001). Auch im Bildungssektor Großbritanniens zeigt sich, dass Kindern von MigrantInnen, ArbeiterInnen und SchülerInnen mit schlechteren Noten der Zugang zu Schulen mit besserer Ausstattung und einem „angesehenem Ruf“, die oftmals über privates Sponsoring finanziert werden, verwehrt bleibt. Darin wird die Praxis des „Rosinenpickens“ privater AnbieterInnen deutlich: Schulen konkurrieren um SchülerInnen mit guten Noten, da diese weniger „arbeits- und kostenintensiv“ sind, die Folge hiervon sind Ausgrenzung, sozial-räumliche Segregation und Polarisierung (vgl. Hatcher 2004). Ähnliche Strategien der Profitmaximierung und Kostensenkung durch das „Rosinenpicken“ finden sich in Großbritannien in der Fokussierung privater Unternehmen auf rentable Routen und Segmente des öffentlichen Nahverkehrs. Unrentable, abgelegene und weniger frequentierte Strecken bleiben weitgehend der öffentlichen Hand überlassen.
Ökonomische Effizienz: Profit auf der einen – Kosten auf der anderen Seite
Eine Reihe von Beispielen verdeutlicht, dass mit der Privatisierung öffentlicher Dienstleistungen vielfach finanzielle Zusatzbelastungen für öffentliche Haushalte sowie langfristige Einkommenseinbußen verbunden sind. Das zeigt, dass Privatisierung nicht grundsätzlich – wie oftmals von BefürworterInnen behauptet – zur Entlastung öffentlicher Haushalte führt. In Großbritannien wurde der Verkauf von British Rail mit der Zusage langfristiger staatlicher Subventionen verbunden, auch als Anreiz für die privaten Kaufinteressenten. Nach der Zahlungsunfähigkeit von Rail Track, dem privaten Netzbetreiber im Jahr 2001, übernahm der britische Staat Kreditgarantien und bewilligte weitere Subventionen, wovon das Unternehmen 10 Prozent als Dividende auszahlte – und somit öffentliche Gelder privatisierte. Eine Rückführung des Schienennetzes unter staatliche Kontrolle und der Aufbau neuer Regulationsbehörden brachte weitere Kosten für den britischen Staat (Wolmar 2001). Im Bahnwesen ebenso wie in den Bereichen Wasser- und Energieversorgung – letztere stellen in vielen Kommunen profitable Sektoren dar, die bei einer öffentlichen Dienstleistungserbringung weniger rentable Bereiche quersubventionieren – ist die privatwirtschaftliche Re-Organisation öffentlicher Dienstleistungen zudem vielfach mit einem kostenintensiven Neuaufbau von Regulierungssystemen verbunden. Die einmaligen Verkaufserlöse aus einer Privatisierung scheinen somit die langfristigen Folgekosten und Einkommensverluste für die öffentlichen Haushalte nicht aufzuwiegen.
Ganz im Sinne der Strategie des „Rosinenpickens“ (s.o.) werden zudem periphere Versorgungsgebiete sowie kostenintensive Infrastruktureinrichtungen gerne der öffentlichen Hand überlassen: so konzentrieren sich die privaten Wasserversorgungsunternehmen in Frankreich primär auf Ballungsräume, während in ländlichen Gebieten die Wasserversorgung meist von den Kommunen bereit gestellt wird (Ewers et al. 2001:26). In Großbritannien werden jüngst Forderungen einiger privater Unternehmen im Wassersektor laut, die die kostenintensiven Instandhaltungen und Ausbauten der Wassersysteme wieder in die Hände der öffentlichen Aufgabenträger zurück geben und lediglich die weniger risiko- und kostenintensive Betriebsführung übernehmen möchten (Bakker 2003).
Häufig argumentieren PrivatisierungsbefürworterInnen damit, dass sich die Dienstleistungsqualität insgesamt durch eine private Erbringung verbessere. Am Beispiel der privaten Wasserversorgung in Großbritannien wird diese Annahme zunächst scheinbar bestätigt, denn nach der Privatisierung hatte sich die Wasserqualität eindeutig verbessert, wenngleich sie im europäischen Vergleich weiterhin niedrig ist. Die Qualitätsverbesserung ist jedoch darauf zurückzuführen, dass der Privatisierung eine aktive De-Investitionspolitik der britischen Regierung in den 1980ern vorausging, die dazu führte, dass die britische Wasserqualität Ende der 1980er Jahre rapide gesunken und eine der niedrigsten in ganz Europa war. Nach der Privatisierung der Wasserversorgung waren somit hohe Investitionen in die Infrastruktur (Leitungssysteme) unumgänglich, folglich stieg die Wasserqualität (Bakker 2001).
Einschränkung demokratisch legitimierter Handlungsspielräume
Die Wirkungsweisen der Privatisierungsprozesse öffentlicher Dienstleistungen auf demokratisch legitimierte Kontroll- und Einflussmöglichkeiten sind empirisch besonders schwer fassbar. Vor allem auf der kommunalen Ebene zeigen sich dennoch erste Trends einer Verschiebung von Einflussmöglichkeiten verschiedener Akteure und Veränderungen politischer Entscheidungsprozesse sowie Umverteilungsmechanismen. Vielfach werden diese durch eine schleichende Privatisierung hervorgerufen: Durch die Umwandlung kommunaler Unternehmen in privatrechtliche Gesellschaften (AGs, GmbHs, etc.) verringern sich die Einflussmöglichkeiten öffentlicher Akteure sowie deren Gestaltungsmacht (Libbe et al. 2003). Mit der Liberalisierung des Energiesektors und der damit oft verbundenen Teil-Privatisierung kommunaler Stadtwerke verlieren Kommunen in Deutschland beispielsweise wichtige Finanzmittel zur Quersubventionierung des öffentlichen Nahverkehrs. Zudem wirkt sich die Liberalisierung und Privatisierung des Energiesektors indirekt auch auf die Beteiligung privater Anbieter im Wassersektor aus, da diese sich über den Energiesektor in Multi-Utility Stadtwerke einkaufen und somit auch Zugriff auf die Wasserversorgung erlangen können. Ein anderes Beispiel für die Veränderung kommunaler Entscheidungsprozesse ist der Grenobler Korruptionsskandal, der zur Re-Kommunalisierung der lokalen Wasserversorgung führte: Die formelle Privatisierung der Wasserversorgung wurde 1989 vom Bürgermeister Grenobles forciert und ein privates Unternehmen erhielt eine Konzession über 25 Jahre. 1994 wurden in Frankreich mehrere Konzessionsverträge behördlich überprüft und im Falle Grenobles festgestellt, dass der Bürgermeister vom Mutterkonzern des privaten Wasserunternehmens finanzielle Unterstützung für seinen Wahlkampf erhalten hatte (Hall/Lobina 2001). Der Fall verdeutlicht den potentiellen Transparenz- bzw. Kontrollverlust öffentlicher Akteure gegenüber privaten Konzernen. Öffentliche Kontrolle und demokratische Gestaltungsspielräume werden durch die strukturellen Ungleichgewichte zwischen transnationalen Konzernen und – vor allem kleineren – Kommunen, zunehmend eingeschränkt. Die wachsende Einflussnahme privatwirtschaftlicher Akteure, die sich anhand steigender Popularität von Public-Private-Partnerships (PPP) und der Umwandlung öffentlicher Unternehmen in privatrechtliche Gesellschaften manifestiert, bewirken zudem, dass Inhalte und Schwerpunkte vor allem dort neu definiert werden, wo gesellschaftliche Aushandlungsprozesse durch private Profitinteressen abgelöst werden. Das zeigt sich beispielsweise in den Bereichen Bildung und Kultur (vgl. u.a. Hirtt 2001 und Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft 2004).
Privatisierung öffentlicher Dienstleistungen - Qui bono?
Die bislang vorliegenden Analysen und Studien zu „Privatisierungsfolgen“ zeigen sowohl sektor- als auch länderübergreifende Trends. Dabei wird vor allem eine Herausbildung privater Monopolstrukturen, progredienter Preiskurven sowie ein strategischer Personalabbau in unterschiedlichen Sektoren und verschiedenen europäischen Ländern deutlich. Ein Verlust demokratischer Einflussmöglichkeiten sowie negative Folgen für die Versorgungssicherheit, die Qualität der Dienstleistungserbringung und sozial-räumliche Polarisierungen sind bislang eher sektor- und länderspezifisch zu beobachten.
Die hier aufgezeigten Trends verdeutlichen, dass öffentliche Dienstleistungen in Europa einem fundamentalen Wandel unterliegen, der sich auf die unterschiedlichen Dimensionen des „Öffentlichen“ (Verfügbarkeit, demokratische Bestimmung und Zugang) bezieht und somit den Charakter öffentlicher Dienstleistungen als Basis für eine allgemeine Daseinsvorsorge wesentlich verändert. Die Befürchtungen und kritischen Einschätzungen der PrivatisierungsgegnerInnen werden dabei in vieler Hinsicht bestätigt: Es wird deutlich, dass durch die Orientierung an privatwirtschaftlicher Profitlogik infolge von Kommerzialisierung, Liberalisierung und Privatisierung soziale und sozio-ökonomische Sicherheit in den Ländern der Europäischen Union immer weniger für alle gewährleistet wird. Statt der Förderung der gesellschaftlichen Teilhabe aller und der Entstehung der angestrebten sozialen und territorialen Kohäsion weitet sich die sozial-räumliche Kluft. Privatisierung und Liberalisierung im Bereich öffentlicher Dienstleistung schafft damit GewinnerInnen und VerliererInnen auf unterschiedlichen Ebenen: Während einige NutzerInnengruppen von privatisierter Bildung oder Gesundheitsversorgung aufgrund gesellschaftlicher und ökonomischer Privilegien profitieren können, werden andere von grundlegenden „Leistungen“ ausgeschlossen. Und während private Unternehmen und transnationale Konzerne verstärkt in informellen und intransparenten Prozessen Einfluss auf gesellschaftliche Aushandlungsprozesse erhalten, werden die Möglichkeiten einer öffentlichen, politisch definierten Kontrolle sowie demokratischer Einflussnahme zunehmend eingeengt. Zugleich zeigt sich, dass sich die Profite aus der Erbringung zuvor öffentlicher Dienstleistungen zunehmend auf den Konten privater AnbieterInnen akkumulieren, während sich die Kommunen wachsenden Haushaltsdefiziten gegenüber sehen. Letztendlich führt die Durchsetzung der Privatisierungslogik im Bereich öffentlicher Dienstleistungen somit dazu, dass das Prinzip „Private Gain – Public Loss“ auf den unterschiedlichen gesellschaftlichen Ebenen durchsetzt wird.
Literatur
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[1] Der Artikel beruht auf den Ergebnissen einer Studie, die von den AutorInnen (WEED) im Auftrag der Rosa Luxemburg Stiftung (Berlin) bzw. im Rahmen des Netzwerkes „Privatisierung Öffentlicher Güter“ erstellt wurde und im Herbst 2004 unter dem Titel: „Folgen von Privatisierung und Liberalisierung öffentlicher Dienstleistungen in Europa“ veröffentlicht wird. Die Ergebnisse dieser Studie sind außerdem als Policy Paper der RLS veröffentlicht, das in abgeänderter Form auch die Inhalte dieses Artikels reflektiert.