Als der ehemalige Gewerkschaftsführer Luiz Inácio Lula da Silva im Oktober 2002 zum brasilianischen Präsidenten gewählt wurde, löste dies weit über die Landesgrenzen hinaus große Hoffnung und Euphorie aus. Die Stimmung schlug jedoch bald um und die Kritik vor allem an der Wirtschafts- und Sozialpolitik der Regierung mehrte sich. Bekannte Persönlichkeiten wie der brasilianische Soziologe Chico de Oliveira warfen der Regierung Lula vor, lediglich die Politik der neoliberalen Regierung Cardoso übernommen und sogar noch radikalisiert zu haben (vgl. Oliveira 2003: 55). Soziale Projekte würden zum Zwecke der Haushaltskonsolidierung vernachlässigt werden (vgl. Sader 2005: 537). Insgesamt kam die Regierung Lula recht bald in den Ruf, unter einem linken Deckmantel eine neoliberale Politik zu verwirklichen.
Im Vorfeld der Wahlen im Oktober 2006 stand Lula entsprechend unter Druck. In Brasilien wurde der Präsident von der Linken und der Rechten wegen seiner Politik und zahlreicher Korruptionsaffären seiner Partei heftig attackiert. Auch international hatten sich viele Intellektuelle, die 2002 noch an seiner Seite standen, von ihm abgewandt und erklärten ihre Unterstützung für die ehemalige PT-Senatorin und Präsidentschaftskandidatin der neu gegründeten Linkspartei PSOL, Heloísa Helena. Dennoch wurde Lula am 29. Oktober im zweiten Wahlgang erneut zum brasilianischen Präsidenten gewählt und trat zum Jahreswechsel seine zweite Amtszeit an. Der Zeitpunkt bietet sich deswegen für eine Analyse der viel kritisierten Wirtschafts- und Sozialpolitik der Regierung Lula an. Im Folgenden soll auf den neoliberalen Gehalt der Wirtschaftspolitik und den Charakter der Sozialpolitik unter Lula eingegangen werden. Außerdem ist ein Blick auf die Wahl im Oktober und die damit einhergehenden Veränderungen in der politischen Landschaft Brasilien lohnenswert.
Die Wirtschaftspolitik unter Lula
Im Bereich der Wirtschaftspolitik lassen sich in einigen Feldern neoliberale Kontinuitätsmomente erkennen. Zu diesem Ergebnis kommen selbst Vertreter der Regierung Lula (vgl. Teoria e debate Nr. 64). Dies trifft vor allem für die Bereiche der Fiskal- und Zentralbankpolitik zu. Die dort von der Regierung Lula angewendeten Ansätze dienten insbesondere der makroökonomischen Stabilisierung und der Beruhigung internationaler Anleger. Dazu gehörte der internationale Schuldendienst, den die Regierung Lula entgegen der Befürchtungen der Gläubiger und der Hoffnungen der Kritiker des Neoliberalismus pflichtbewusst ableistete. Die Regierung Lula erhöhte sogar selbstständig das mit dem IWF vereinbarte Haushaltsüberschussziel zur Schuldenrückzahlung von 3,75 Prozent auf 4,25 Prozent des Bruttoinlandsprodukts, ohne dem IWF eine Gegenleistung abzuverlangen. Ende 2003 übertrafen die Zahlungen Brasiliens für den Schuldendienst sogar diese Zielsetzungen und erreichten einen Wert von 4,32 Prozent des BIP (vgl. NZZ v. 05.02.2004). Bei der Schuldenrückzahlung konzentrierte sich die Regierung Lula auf die gezielte Bedienung semistaatlicher Gläubiger (vgl. Andrioli; Schmalz 2005: 203f.). So konnte Brasilien, nachdem es bereits 2004 auf die Auszahlung weiterer Tranchen eines IWF-Kredites verzichtet hatte, im Dezember 2005 seine Restschulden beim Fonds tilgen (vgl. FAZ v. 15.12.2005). Seit Anfang 2006 ist das Land auch gegenüber dem Pariser Club schuldenfrei (vgl. FAZ v. 06.01.2006).
Begleitet wurde diese Politik der Haushaltsüberschüsse von einer Hochzinspolitik der brasilianischen Zentralbank. Wie die Regierung Cardoso sah die Regierung Lula hohe Leitzinsen als ein alternativloses Mittel zur wirtschaftlichen Stabilisierung. Der Leitzinssatz SELIC, der im Januar 2003 bei etwa 25 Prozent lag, wurde bis Mitte des Jahres auf 26,32 Prozent angehoben[1]. Damit lag er zwar noch weit unterhalb der Rekordwerte, die er zu Zeiten des Plano Real erreicht hatte, als er teilweise bei über 60 Prozent lag. Dennoch hatte Brasilien zu jener Zeit den dritthöchsten Zinssatz weltweit (vgl. Fritz 2003: 126). Ab Ende 2003 wurde der Leitzins jedoch wieder gesenkt und lag im August 2006 bei 14,66 Prozent (vgl. Boletim do BC Nr. 10/2006). Aufgrund der gleichzeitig sinkenden Inflation hatte dies jedoch kaum Auswirkungen auf den Realzinssatz.
Der Exportsektor blieb auch unter der Regierung Lula der Motor der brasilianischen Wirtschaft. Die Strukturen der Ausfuhren blieben indes unverändert. Nach wie vor ist Brasilien von den Weltmarktpreisen einer relativ kleinen Exportpalette abhängig. Diese waren in den letzten Jahren vor allem aufgrund der enormen chinesischen Nachfrage nach Stahl und Soja für Brasilien äußerst günstig, sodass in jedem Jahr unter Lula neue Rekordhandels- und Leistungsbilanzüberschüsse erwirtschaftet werden konnten. Neue Ansätze gab es im Exportbereich nicht. Es wurden lediglich bestehende Programme, wie die Möglichkeit für kleine Unternehmen, per Post zu exportieren, ausgeweitet.
Ambivalent ist die Haltung im Bereich der Privatisierung zu bewerten. Zwar hielt Lula Wort und beendete die Privatisierung von Staatsbetrieben, die unter Cardoso exzessiv betrieben worden war. Auch bereits laufende Privatisierungsvorhaben im Bereich der Energie- und. Wasserversorgung sowie der Abwasserversorgung und -aufbereitung wurden gestoppt (vgl. bfai 2005a: 7). Die Regierung Lula setzt jedoch im Gegenzug auf privat-öffentliche Partnerschaften (PPP), die von der Regierung als „kreative Lösung“ bezeichnet wurden, um Investitionen im Infrastrukturbereich zu ermöglichen (vgl. Presidencia 2004: 11). Derzeit laufen mehrere solcher Projekte im Bereich des Auto- und Eisenbahnausbaus, darunter der Ausbau der Autobahn BR-116 auf 632 Kilometern zwischen den Bundesstaaten Minas Gerais und Bahia.
In anderen Bereichen erfolgte dagegen ein Wandel des Politikmodells. In der Industrie- und Arbeitsmarktpolitik wurde die Rolle des Staates neu definiert. Mit dem PITCE[2]-Programm wurde erstmals seit den 1980er Jahren wieder eine aktive Industriepolitik betrieben (vgl. auch Fatheuer 2003: 205). Hatte die Regierung Cardoso noch auf eine Modernisierung der Industrie durch mehr internationalen Wettbewerb vertraut, setzte man unter Lula auf staatliche Unterstützung für strategisch wichtige Industriebereiche. Mit Erfolg: Nach Jahren der industriellen Stagnation im Zuge des Plano Real erreichte Brasilien 2004 mit 6,2 Prozent das höchste Wachstum in der Industrie seit zehn Jahren. Während unter Cardoso das industrielle Wachstum stets geringer war als das Gesamtwirtschaftswachstum, sind unter Lula die Verhältnisse umgekehrt. Die Industrie wächst schneller als die Gesamtwirtschaft[3] (vgl. Boletim do BC Nr. 10/2006).
Auch bei der Arbeitsmarktpolitik erfolgte eine Abkehr vom alten Modell. Die Regierung Cardoso setzte hier auf den sich selbst regulierenden Markt, der von Angebot und Nachfrage bestimmt wird. Lohnzurückhaltung sollte in dieser Sichtweise für Arbeitsplätze sorgen. Die Regierung Lula initiierte demgegenüber eine Reihe von Beschäftigungsprogrammen. Im Zentrum stand dabei die Bekämpfung der Jugendarbeitslosigkeit. In 2003 starte das Programm Primeiro Emprego (Erste Beschäftigung), das Jugendlichen qualifizierende und vermittelnde Maßnahmen bietet. Im Rahmen des PROGER-Programms wurden an Unternehmen, die Arbeitsplätze schaffen, zinsgünstige Kredite vergeben. Im Gegensatz zu dem unter Cardoso herrschenden Trend und den Forderungen des Industrieverbandes CNI nach einer zunehmenden Entformalisierung des Arbeitsmarktes (vgl. hierzu CNI 2002: 95-100) entstanden unter der Regierung vier Millionen neue sozialversicherungspflichtige Beschäftigungsverhältnisse. Der Anteil des informellen Sektors sank unter Lula von über 50 Prozent auf 45 Prozent (vgl. PME Nr. 5/2006: 14).
Erstmals seit Mitte der 1990er Jahre stiegen 2004 die Reallöhne wieder an. Dieser positive Trend setzte sich bis 2006 fort. Vor allem durch eine hohe Anpassung des Mindestlohns übte die Regierung Druck auf das Lohngefüge aus. Der Mindestlohn wuchs in den vergangenen vier Jahren nominell um 75 Prozent und real um knapp 25 Prozent. Zwar wurde damit das von Lula im Wahlkampf 2002 gesetzte Ziel verfehlt, den Mindestlohn bis 2006 zu verdoppeln. Dennoch ist diese Entwicklung positiv zu bewerten, zumal der Mindestlohn ein Maßstab für viele Sozialleistungen des Staates ist, die als Folgewirkung ebenfalls einen Anstieg erlebten.
Auch die 2003 verabschiedete Steuerreform enthält einige positive Aspekte. Die als Kaskardensteuern bezeichneten Abgaben COFINS und PIS/PASEP, die kumulativ nach jedem Produktionsschritt gezahlt werden mussten, wurden reformiert. Da beide Steuern der Finanzierung der Sozialen Sicherung dienen, hätte man dabei eine Steuersenkung für die Wirtschaft zu Lasten der Sozialfürsorge vermuten können. Wie jedoch der Rechenschaftsbericht des brasilianischen Rechnungsamtes zeigt, sind die Einnahmen aus den beiden Abgaben nicht gesunken, sondern stattdessen weiter angestiegen (vgl. Receita Federal 2006: 8). Ferner wurde im Rahmen der Reform die Warenumschlagssteuer ICMS vereinheitlicht, mit dem Ziel den als „guerra fiscal“ bezeichneten Unterbietungswettkampf der Bundesstaaten zu unterbinden. Anstatt wie bisher 27 verschiedene Gesetzgebungen in diesem Bereich mit über 40 Steuerquoten gibt es jetzt nur noch eine einheitliche Regelung mit höchstens fünf verschiedenen Steuerquoten. Zudem wurde im Zuge der Vereinheitlichung die Mehrwertsteuer für Güter des täglichen Bedarfs, vor allem Lebensmittel des Grundnahrungskorbes und Medikamente reduziert beziehungsweise abgeschafft, um die indirekte Steuerlast für Geringverdiener zu reduzieren.
Auch der Binnenmarkt erlebte seit 2003 eine positive Entwicklung. Durch die Reallohnzuwächse stieg die Kaufkraft der Beschäftigten. Die Reduzierung der indirekten Steuern für Güter des täglichen Bedarfs begünstigte vor allem gering verdienende Familien, deren Haushaltseinkommen in den vergangenen Jahren nach Angaben des gewerkschaftsnahen Forschungsinstituts DIEESE große Kaufkraftgewinne verzeichneten (vgl. DIEESE 2006: 3). Zusätzlich setzte die Regierung ein Mikrokreditprogramm um. Hier werden Kleinkredite zum Konsum oder für kleinstunternehmerische Tätigkeiten mit extrem niedrigen Zinsen angeboten. Seit 2003 müssen per Gesetz alle Banken mindestens 2 Prozent ihrer Geldeinlagen für Mikrokredite zu einem fixen Zinssatz zur Verfügung stellen. Stimuliert durch die gestiegene Kaufkraft der Bevölkerung gewann der Binnenkonsum an Bedeutung und überholte 2005 erstmals seit langem wieder die externe Nachfrage (vgl. bfai 2005b: 6).
Neue Ansätze existieren auch im Bereich der Solidarwirtschaft. Erste solidarwirtschaftliche Unternehmen entstanden in Brasilien in den 1980er Jahren in Reaktion auf den Konkurs vieler Unternehmen im Rahmen der Schuldenkrise (vgl. Singer 2001: 76-78). Für die Wirtschaftspolitik brasilianischer Regierungen spielten sie jedoch nie eine Rolle. Erst die Regierung Lula begann damit, die Solidarwirtschaft zu fördern. Die Unternehmen erhalten Beratung und Unterstützung bei der Vermarktung ihrer Produkte. Zudem wurde die technische Kooperation mit Universitäten gefördert. So stellen Ingenieursstudierende ihr Wissen den Solidarunternehmen zur Verfügung und erhalten im Gegenzug praktische Erfahrungen.
Die Sozialpolitik: Sozialversicherungsreform und Fome Zero
Im Bereich der Sozialpolitik erregte vor allem die Sozialversicherungsreform 2003 große Diskussionen. Kritiker, wie der brasilianische Soziologe Emir Sader warfen der Regierung vor, sich am Reformkonzept der Weltbank zu orientieren (vgl. Sader 2005: 535). Die Reform gleiche zudem exakt jenem Reformentwurf, den die Regierung Cardoso 1998 ins Parlament eingebracht hatte und der am Widerstand der PT gescheitert war (vgl. Hunter; Power 2005: 131). Lula und der PT wurden vorgeworfen, dass sie ihre Ideale verraten hätten und die Reform alleine dem Zweck diene, Gelder für die Erwirtschaftung des Haushaltsüberschussziels in den Sozialversicherungen einzusparen und den privaten Pensionsfonds Kunden zu zuführen. Aus den Reihen der PT stimmten vier Abgeordnete und eine Senatorin – die spätere Präsidentschaftskandidatin Heloísa Helena – gegen den Reformentwurf und wurden dafür später aus der Partei ausgeschlossen.
Die im Vorfeld von der Regierung Lula geführte Debatte mit Schlagwörtern wie „Nachhaltigkeit“[4] und „generationübergreifende Solidarität“[5] und Aussagen, eine Planung für die Sozialversicherungssysteme auf 20, 40 oder 60 Jahre seien nötig (vgl. Berzoini 2003: 116) erinnerte an das Vokabular und die Argumente der hiesigen Rentendebatte. Die Reform betraf jedoch nur das Sozialversicherungssystem der Staatsbediensteten RPPS, dessen Rentenleistungen an das allgemeine Sozialversicherungssystem RGPS angeglichen wurden. Das bedeutete für die Staatsbediensteten zum einen, dass zukünftig ihr Renteneintrittsalter nicht mehr bei 53 Jahren für Männer und 48 Jahren für Frauen, sondern bei 60 bzw. 55 Jahren liegt. Für die Rentenhöhe ist nicht mehr das letzte Gehalt Maßstab, sondern die Rentenformel des allgemeinen Versicherungssystems, das die Rentenhöhe proportional zu Verdienst und Beitragsjahren bemisst. Zusätzlich wurde eine Obergrenze für die Rentenversicherung eingeführt, die entsprechend der des RGPS damals 2.400 R$ betrug. Zudem müssen nun die pensionierten Staatsbediensteten wie allgemein üblich Sozialversicherungsbeiträge abführen. Diese sind progressiv nach der Einkommensgröße gestaffelt, mit Beitragssätzen von 7,65 Prozent bis zu 11 Prozent, wobei geringe Einkommen von der Abgabe befreit sind. Der Höchstsatz von 11 Prozent wird erst ab einem Renteneinkommen von mehr als 1.400 R$ monatlich fällig. Dies entspricht etwa vier Mindestlöhnen.
Die Reform bedeutet für viele Staatsbedienstete, vor allem Besserverdienende, in Zukunft finanzielle Einbußen bei der Rente. Aktuell ist das Einsparpotential jedoch eher gering. Das Defizit des RPPS blieb in absoluten Zahlen gleich. Das Defizit des allgemeinen Sozialversicherungssystem, das von der Reform unangetastet geblieben war, stieg in den vergangenen vier Jahren dagegen weiter kräftig an und hat sich mittlerweile im Vergleich zu 2002 mehr als verdoppelt. Die allgemeine Sozialversicherung erlebte unter Lula eine Expansion. Mehr als drei Millionen Menschen konnten in den letzten Jahren zusätzlich in diese integriert werden. Die durchschnittliche Rentenanpassung ist unter der Regierung Lula knapp doppelt so hoch wie unter der Regierung Cardoso. Im Zuge der Reform wurden also keine Einsparungen in den Sozialkassen vorgenommen.
Auch der Vorwurf, die PT habe lediglich jenen Reformentwurf von Cardoso kopiert, gegen den sie seinerzeit im Parlament gestimmt hatte, trifft nicht zu. Der Entwurf der Regierung Cardoso beinhaltete damals unter anderem die Abschaffung der Grundrente für die Landbevölkerung (vgl. Fritz 1997: 210). Diese Grundrente ist zum einen ein enormer Kostenfaktor, zum anderen aber auch eine wichtige soziale Leistung für die Landbevölkerung (vgl. Scholz 2004: 157). Die PT wandte sich damals gegen die Abschaffung dieser Grundrente und stimmte daher gegen den Reformentwurf, und nicht um die Privilegien einer Wählerklientel, der Staatsbediensteten, zu verteidigen. Im Gegensatz zum Entwurf der Regierung Cardoso ließ die Regierung Lula die Grundrente für die Landbevölkerung unangetastet.
Auch dafür, dass die Regierung Lula entsprechend dem Weltbankkonzept die Privatisierung der Altersvorsorge vorantreibt, gibt es keine Belege. Für Bezieher mittlerer und unterer Einkommen bieten die beiden Sozialversicherungssysteme RGPS und RPPS eine ausreichende Versorgung im Alter. Die Regierung Lula ermöglichte zwar per Gesetz die Bildung von so genannten assoziativen Pensionsfonds, die von Berufsverbänden oder Gewerkschaften getragen werden und ohne Profitorientierung arbeiten müssen. Diese sollen private Rentenversicherungen nicht zuletzt für mittlere Einkommensbezieher attraktiver machen. Jedoch ist das als Ergänzung gedacht. Die Aufgabe der Lebensstandardsicherung im Alter verbleibt allein bei den gesetzlichen Sozialversicherungen.
Große Fortschritte wurden im Bereich der sozialen Entwicklung und der Armutsbekämpfung erzielt. Im Zentrum stand dabei das Fome Zero Projekt, das weniger ein Programm als eine zentrale Strategie zur sozialen Entwicklung mit einer Vielzahl von Einzelprogrammen ist. Im Rahmen von Fome Zero wurden die Sozialhilfeprogramme der Regierung Cardoso übernommen, ebenso wie eine Reihe neuer Programme ins Leben gerufen wurde. Erste theoretische Grundlagen für das Projekt wurden bereits 2001 von der brasilianischen Nichtregierungsorganisation Instituto Cidadania ausgearbeitet (vgl. Belik 2004: 22). Die neu gewählte Regierung Lula übernahm das Projekt dann als eines ihrer zentralen Prestigevorhaben. Dieses soll in erster Linie der Ernährungssicherheit dienen. Allen Brasilianern soll der Zugang zu würdevoller, nicht aus Abfällen oder Resten bestehender Nahrung in ausreichender Qualität, Quantität und Regelmäßigkeit garantiert werden (vgl. Graziano da Silva; Takagi 2004: 46). Das Projekt hat dabei drei Dimensionen: eine assistenzialistische, eine kompensatorische und eine emanzipatorische.
Im Bereich assistenzialistischer Hilfe wurden größtenteils bestehende Projekte zur Sofortversorgung der Bevölkerung mit Nahrung übernommen, wie die Verteilung von Lebensmittelkörben, Volksrestaurants, Trinkwasserversorgung und Schulspeisung. Neu sind die Einrichtung von Lebensmittelbanken, die eine bessere Verteilung von Lebensmittelspenden garantieren sollen, die Förderung der Bildung von Gemeinschaftsgärten zum Obst- und Gemüseanbau und zur Geflügelzucht in städtischen Gebieten sowie das Programm der Ernährungsaufklärung.
Ein zentrales Programm von Fome Zero bildet Bolsa Familia. Nach anfänglichen organisatorischen Schwierigkeiten wurden im Bolsa Familia Programm Ende 2003 der Großteil der kompensatorischen Sozialprogramme vereinheitlicht, von denen viele schon 2001 durch die Regierung Cardoso im Rahmen des Projeto Alvorado gegründet worden waren. Im Rahmen von Fome Zero erhalten bedürftige Familien eine Geldleistung in Höhe von 15 bis 95 R$ monatlich, abhängig vom Pro-Kopf-Einkommen der Familie und der Zahl der Kinder. Voraussetzung für die Teilnahme am Programm ist der Schulbesuch der Kinder, regelmäßige Besuche der staatlichen Gesundheitsposten und die Teilnahme an Alphabetisierungskursen für Erwachsene. Die Zahl der integrierten Familien verdreifachte sich zwischen Ende 2003 und Ende 2006 von 3,6 Millionen auf 11,1 Millionen. Die pro Familie durchschnittlich empfangene Geldleistung, die unter Cardoso noch bei etwa 25R$ lag, stieg unter der Regierung Lula auf knapp 61 R$. Bis 2010 soll das Bolsa Familia Programm in ein bedingungsloses Grundeinkommen für alle Brasilianer umgewandelt werden (vgl. Zimmermann 2005).
Neben seinen assistenzialistischen und kompensatorischen Ansätzen soll das Fome Zero Projekt auch zur strukturellen Entwicklung beitragen. Die im Rahmen des Bolsa Familia Programms gezahlten Transferleistungen sollen als Nebeneffekt in wirtschaftlich schwachen Regionen den lokalen Einzelhandel stärken. Die Lebensmittel für die assistenzialistischen Programme werden zum größten Teil im Rahmen des Lebensmittelerwerbsprogramms PAA bei kleinen Familienlandwirten erworben, deren Tätigkeit so unterstützt werden soll. Der Kauf erfolgt dabei als direkter oder vorgezogener Erntekauf. Letzterer richtet sich vor allem an Kleinbauern, denen die nötige finanzielle Grundlage zur Produktion fehlt. Die Regierung nimmt dabei die zukünftige Ernte zu aktuellen Marktpreisen ab. Der Bauer kann mit dem Geld die notwendigen Werkzeuge und das Saatgut kaufen, um zu produzieren. Das ganze funktioniert wie ein zinsloser Kredit, der in Naturalien zurückgezahlt wird. Liegt zum Erntezeitpunkt der Marktpreis höher als zum Zeitpunkt des vorgezogenen Kaufs, kann der Bauer den Staat auszahlen und seine Ernte zu besseren Konditionen auf dem Markt veräußern (vgl. Guedes Pinto 2004). Zudem existiert eine Vielzahl weiterer Projekte, die zur Stärkung der Unabhängigkeit der Menschen beitragen sollen, wie beispielsweise das Programm zum Zisternenbau in semi-ariden Gebieten.
Eine Innovation in der brasilianischen Sozialpolitik besteht in der Beteiligung der lokalen Bevölkerung an der Verwaltung der Programme vor Ort. In den Gemeinden wurden Verwaltungskomitees eingerichtet, die sich zu einem Drittel aus Regierungsvertretern und zu zwei Dritteln aus gewählten Repräsentanten lokaler zivilgesellschaftlicher Organisationen zusammensetzen. Mit diesen Komitees sollten die lokale Korruption und das klientelistische Verhalten vieler Lokalpolitiker bekämpft werden, die Sozialprogramme des Bundes ausnutzten, um die Bedürftigen als Wählerklientel an sich zu binden (vgl. Zimmermann 2004). Ursprünglich nur zur Verwaltung des Bolsa Familia Programms gegründet wurden die Komitees inzwischen in ihrem Aufgabenbereich aufgewertet und sind inzwischen für die Kontrolle aller staatlichen Maßnahmen zur Beschäftigungs- und Einkommensbeschaffung, sowie für alle Programme der regionalen und wirtschaftlichen Entwicklung zuständig (vgl. MDS 2004: 113).
Das Fome Zero Projekt ist keineswegs nur eine Marketingaktion der Regierung oder ein rein kompensatorisches Programm, das die Armen ruhig stellen soll. Fome Zero ist vielmehr eine zentrale Strategie zur sozialen Entwicklung, die Maßnahmen und Projekte in vielen Bereichen beinhaltet. Im Rahmen von Fome Zero wurde die Problematik von Hunger und Armut auf eine ganz neue Ebene in der öffentlichen Wahrnehmung gerückt (vgl. De Socorro/ Veiga 2006: 11). Im Bereich der sozialen Entwicklung konnten große Fortschritte erzielt werden. Nach einer Studie des Zentrums für Sozialforschung der Getúlio-Vargas-Stiftung nahm unter Lula die Einkommensungleichheit in Brasilien ab (vgl. CPS 2005). Die Zahl der in Armut lebenden Familien ging zurück. Das Fome Zero Projekt kann durchaus als Erfolg bezeichnet werden, das neue Ansätze und Sichtweisen in die brasilianische Sozialpolitik brachte.
Die Präsidentschaftswahlen im Oktober
Die regelmäßig veröffentlichten Meinungsumfragen vor dem ersten Wahlgang am 1. Oktober zeigten erstaunlich gute Resultate für Lula. Trotz heftiger Kritik an seiner Politik von allen Seiten und zahlreicher Korruptionsskandale seiner Regierung deutete alles auf einen Sieg Lulas schon im ersten Wahlgang hin. Der Kandidat der Mitte-Rechts-Partei PSDB, der ehemalige Gouverneur von São Paulo, Geraldo Alckmin, lag weit abgeschlagen auf dem zweiten Platz. Zu ihrem Entsetzen mussten Alckmin und die PSDB feststellen, dass die Kandidatin der neuen Linkspartei PSOL, Heloísa Helena, nicht Lula, sondern ihnen Wähler abzog. Im gleichen Maße wie Helena in den Umfragen an Stimmen gewann, sank Alckmin in der Wählergunst weiter ab. Erst kurz vor der Wahl stoppte dieser Trend und Alckmin konnte wieder leicht zulegen.
Die Überraschung erfolgte dann am 1. Oktober. Entgegen aller Umfragen erreichte Lula nur rund 49 Prozent der gültigen Stimmen. Ebenso überraschend kam Alckmin, der in den Umfragen nie mehr als 29 Prozent erreicht hatte, auf rund 41 Prozent. Zu der unerwarteten Wende trugen wohl vor allem zwei Faktoren bei. Zum einen war ein neuer Skandal in den Fokus der Öffentlichkeit gerückt. Mitarbeiter des PT-Vorsitzenden Berzoini hatten anscheinend Geld für ein Dossier mit belastendem Material über Alckmin an einen Journalisten gezahlt. In den Medien wurde der Skandal in Anlehnung an den US-amerikanischen Watergate-Skandal unter dem Namen „Dossiergate“ verbreitet. Berzoini trat noch im September als Vorsitzender der PT zurück. Zudem blieb Lula dem TV-Duell der Kandidaten fern, was ihm angesichts der Vorwürfe gegen seine Partei allgemein als Feigheit ausgelegt wurde. Da half auch nicht der Hinweis, dass auch Cardoso seinerzeit ebenfalls als amtierender Präsident 1998 dem TV-Duell fern geblieben war.
Alckmin, dessen Fähigkeiten, die Wahl zu gewinnen, selbst in der eigenen Partei bezweifelt wurden[6], sah nun angesichts des nur noch geringen Vorsprungs von Lula seine Chance gekommen. Doch in den vier Wochen bis zum zweiten Wahlgang verfolgten Lula und die PT eine geschicktere Wahlkampfstrategie. Lula stellte sich in insgesamt vier TV-Duellen seinem Kontrahenten. Ebenso ausdauernd wie Alckmin vor dem ersten Wahlgang Lula mit den Korruptionsskandalen in Verbindung gebracht hatte, warf Lula nun seinem Gegner vor, eine umfangreiche Privatisierung von Staatsbetrieben zu planen. Alckmin beteuerte zwar immer wieder, keinerlei Privatisierungsvorhaben in seinem Programm zu haben, doch ohne Erfolg. Lula gewann in den Umfragen wieder an Vorsprung. Am 29. Oktober siegte Lula im zweiten Wahlgang mit knapp 61 Prozent der Stimmen. Mit rund 58 Millionen Stimmen erreichte Lula das beste absolute Wahlergebnis in der Geschichte Brasiliens. Alckmin erreichte im zweiten Wahlgang weniger Stimmen als im ersten Wahlgang.
Im Abgeordnetenhaus musste die PT gegenüber 2002 Verluste hinnehmen. Mit 83 Sitzen stellt sie nur noch die zweitgrößte Fraktion. Mit 89 Sitzen größte Fraktion ist die PMDB, die als einzige der großen Parteien Zugewinne verbuchen kann. Insgesamt konnten Kleinstparteien ihre Sitzzahl auf Kosten der großen erhöhen. Die neu geltende Sperrklausel sorgt indes für rege Fusionsplanungen bei den Parteien, die nicht über die geforderten fünf Prozent kamen. Nur sieben Parteien[7] haben nach dem neuen Wahlgesetz den Status einer Fraktion. Den anderen bleibt noch bis zum Beginn der Legislaturperiode Zeit, durch Zusammenschlüsse die nötige Mindestprozentzahl zu erreichen. Ansonsten sind ihre Abgeordneten zwar stimmberechtigt. Sie sind jedoch nicht zur Teilnahme an Parlamentskommissionen berechtigt und erhalten erheblich weniger Geldmittel aus dem Topf zur Parteienfinanzierung. Vor allem die großen Parteien erhoffen sich nun, ihre Sitzzahl durch die Inkorporierung kleiner Parteien auszubauen[8]. Die Sitzverhältnisse befinden sich noch in Bewegung bis Januar nächsten Jahres. Lediglich die kommunistische PCdoB und die linkssozialistische PSOL erklärten, nicht an dem Fusionsreigen teilnehmen zu wollen.
Interessant ist die Veränderung der politischen Landschaft, die in den Wahlergebnissen zum Ausdruck kam. Die PT verlor Stimmen in ihren traditionellen Hochburgen São Paulo und in Südbrasilien. Dafür erzielte sie erhebliche Stimmgewinne im Norden und Nordosten Brasiliens, wo bislang die rechte PFL dominant war. Bei den Gouverneurswahlen gewann der Kandidat der PT, Jaques Wagner in Bahia, bislang eine Bastion der PFL, bereits im ersten Wahlgang gegen den Kandidaten der PFL. Die PT stellt nun in insgesamt fünf Staaten den Gouverneur. Das ist das beste Ergebnis der PT bei Gouverneurswahlen. Von den von der PT regierten Staaten liegen zwei im Norden und drei im Nordosten Brasiliens. Die PFL, die 2002 noch in vier Staaten den Gouverneur stellte, regiert nur noch im Bundesdistrikt Brasilia. Den Nordosten hat die PFL an die PT verloren. Dafür verlor die PT ihre traditionellen Stammgebiete im Süden und Südwesten an die PSDB und die PMDB.
Der Grund für die Stimmgewinne der PT in den nördlichen und nordöstlichen Bundesstaaten dürfte vor allem im Fome Zero Projekt zu finden sein. Der Norden und der Nordosten als die traditionellen Armenhäuser Brasiliens waren der Hauptnutznießer der Sozialprogramme der Regierung Lula. Die Mehrheit der in das Bolsa Familia Programm integrierten Familien kommt aus den beiden Regionen. Die transparente und basisdemokratische Verwaltung der Programme vor Ort löste die Menschen aus dem klientelistischen Einfluss der zumeist konservativen Politiker. Die Sozialpolitik Lulas brachte den Menschen vor Ort unmittelbare Vorteile, die sie ungeachtet aller politischen Skandale mit ihrer Wählerstimme quittierten. Lula erzielte bei beiden Wahlgängen seine besten Ergebnisse im Norden und Nordosten, ganz im Unterschied zu 2002.
Bei den nun anstehenden Koalitionsverhandlungen wird Lula vor allem von der PMDB und der PSB umworben. Ansonsten stehen Lula noch die Partner aus seiner Wahlkoalition „Kraft des Volkes“, die PCdoB und die PRB zur Verfügung, die jedoch zusammen gerade einmal 14 Sitze mit einbringen. Um eine stabile Mehrheit zu schaffen, muss die Koalition noch erweitert werden. Es bleibt zu hoffen, dass die PT aus ihren Fehlern 2003 gelernt hat und sich innerhalb des legalen Rahmens um Zuwachs bemüht. Durch die Fünf-Prozent-Hürde und den daraus resultierenden Zwang zur Fusion könnten sich stabile Voraussetzungen für eine Regierungsmehrheit bilden.
Zusammenfassung
Die Kritik an der Wirtschafts- und Sozialpolitik der Regierung Lula ist in vielen Bereichen ungerechtfertigt. Sicher hat es nicht den radikalen Wandel gegeben, den sich einige erhofft hatten. Stattdessen setzten Lula und die PT auf einen „Übergang ohne Bruch“ (vgl. Freitag Nr. 33/2003) und damit auf eine sanfte Abkehr vom Neoliberalismus. Diese ist trotz der konservativen Ansätze in den Bereichen der Fiskal- und Zentralbankpolitik erkennbar. Die Rolle des Staates ist unter der Regierung Lula anders definiert als unter ihrer Vorgängerin. Die Entwicklung soll nicht mehr durch Zurücknahme staatlicher Tätigkeit erreicht werden, wie unter der Regierung Cardoso, sondern durch deren Expansion. Die Regierung Lula ist zu einer Politik verstärkter staatlicher Programme zur Beschäftigungs- und Einkommensgenerierung und zur Industrieförderung zurückgekehrt. Dies steht klar im Gegensatz zum neoliberalen Verständnis von Wirtschaftspolitik. Fome Zero ist Ausdruck dieses Umbruchs. Das Projekt ist der Versuch einer umfassenden sozialpolitischen Gesamtplanung, was einen Fortschritt gegenüber dem Nebeneinander kleiner kompensatorischer Sozialhilfemaßnahmen der Regierung Cardoso ist. Fome Zero kann dabei auch durchaus Erfolge vorweisen, zum Beispiel bei der Reduktion der Armut und der Einkommensungleichheit. Die hohen Stimmzahlen Lulas in den strukturschwachen nördlichen und nordöstlichen Bundesstaaten sind Beleg für die Erfolge im Rahmen von Fome Zero. Es bleibt abzuwarten, wie die Entwicklung in der zweiten Amtszeit von Lula verläuft. Die Ausgangsituation ist günstig, den Kurs fortzusetzen und soziale Versprechen, wie das bedingungslose Grundeinkommen für alle Brasilianer zu verwirklichen.
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[1] Zum Vergleich: der Leitzins der EU lag zur selben Zeit bei 2 Prozent.
[2] Politíca Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior
[3] Was nicht daran liegt, dass die Gesamtwirtschaft unter Lula geringer wachsen würde. Im Schnitt wurde unter Lula sogar ein leicht besseres Gesamtwachstum erzielt.
[4] Sustentabilidade. Vgl. z. B. Presidencia 2005: 194.
[5] Solidaridade intergeracional. Vgl. z. B. Berzoini 2003.
[6] Gerüchteweise war der als uncharismatisch geltende Alckmin nur zum Kandidaten der PSDB gekürt worden, weil sich aussichtsreichere Kandidaten, wie der Gouverneur von Minas Gerais, Aecio Neves, oder José Serra, ehemaliger Gesundheitsminister unter Cardoso und neuer Gouverneur von São Paulo, für die Wahlen 2010 schonen wollten, wenn Lula nicht mehr kandidieren darf.
[7] PMDB, PT, PSDB, PFL, PP, PSB und PDT.
[8] So hofft beispielsweise die PSB nach eigener Aussage, ihre Sitzzahl durch die Aufnahme kleiner Parteien bis zum Beginn der nächsten Legislaturperiode von 26 auf mindestens 40 zu erhöhen.