Einleitung und Fragestellung
Im Jahr 2007 erlebte Costa Rica eine der härtesten politischen Auseinandersetzungen seiner Geschichte. Für einen kurzen Moment richtete sich weltweit das politische Interesse vieler auf die kleine zentralamerikanische Republik, die ansonsten bestenfalls als Tourismusziel bekannt ist. Die Rede ist von dem Konflikt um die (Nicht-)Ratifizierung des Central American Free Trade Agreement (CAFTA)[1]
CAFTA ist ein Vertrag, der zwischen den USA, der Dominikanischen Republik sowie fünf zentralamerikanischen Staaten, neben Costa Rica noch Nicaragua, El Salvador, Guatemala und Honduras, geschlossen werden sollte.[2] Wenn nicht noch Unvorhergesehenes passiert wird er nach einem gut fünfjährigen Verhandlungs- und Ratifizierungsprozess zum 1. März 2008 in Kraft treten. Dass es dazu überhaupt noch kommen würde stand zwischenzeitlich jedoch in Frage.
Denn in Costa Rica stellte sich, anders als in den Nachbarländern, wo der Vertrag ohne größere öffentliche Diskussion durch die Parlamente gewunken wurde, eine breite soziale Bewegung der zur Ratifizierung entschlossenen Regierung entgegen. Die KritikerInnen begründeten ihre Ablehnung von CAFTA hauptsächlich mit der neoliberalen Ausrichtung des Vertrags. Das muss auf den ersten Blick verwunderlich erscheinen, hat das Land doch den Ruf, über ein musterhaftes demokratisches System zu verfügen, das, wiederum im Unterschied zu den Nachbarländern, in der Lage ist, die politischen Probleme zu kanalisieren und innerhalb der vorgegebenen institutionellen Bahnen zu lösen. Darüber hinaus existiert keine starke politische Linke, die organisatorisch in der Lage wäre, Trägerin einer derartigen Widerstandsbewegung zu sein.
Umso bemerkenswerter ist der Fall und umso notwendiger die Analyse seiner Ursachen, seiner Genese, seiner Verlaufsformen und Implikationen im Kontext der gegenwärtigen Diskussionen um den „Bruch neoliberaler Hegemonie“ in Lateinamerika (Boris u.a. 2005). Dieser Artikel versucht, ausgehend von einer Skizze des historischen Sonderweges Costa Ricas, nachzuvollziehen, warum neoliberale Politiken sich in Costa Rica nur eingeschränkt durchsetzen konnten. Die Auseinandersetzungen um CAFTA werden als historischer Wendepunkt analysiert: Durch den Ausgang dieses Konflikts wurde auch über die Zukunft des spezifischen costaricanischen Entwicklungsmodells entschieden. Künftig, so die erste These, wird es eine nicht-neoliberale Politik auch in Costa Rica noch schwerer haben. Zweitens ist es jedoch bereits als ein großer Erfolg für die anti-neoliberalen sozialen Bewegungen zu werten, dass es überhaupt in dieser Form zu einer Auseinandersetzung kam.
Costa Rica – Von der Kolonie zur sozialen Demokratie
Das wirtschaftliche Zentrum der Kolonie Costa Rica bildete die Meseta Central, das zentral gelegene Hochtal, wo sich eine mestizisch geprägte Agrarökonomie entwickelte, im Unterschied zu den auf Versklavung von Indigenen gegründeten Ökonomien der benachbarten Kolonien. Die Gesellschaft des kolonialen Costa Rica, die sich um die mestizisch geprägte Agrarökonomie der Meseta Central formierte, zeichnete sich durch folgende Besonderheiten aus: soziale Hierarchien wurden primär über ökonomische Unterschiede vermittelt; es gab eine allgemein geteilte hispanisch-katholische Kultur; die Bevölkerung war klein und auf geringem Raum konzentriert. Diese Faktoren begünstigten die Herausbildung einer durchsetzungsfähigen Zentralgewalt, die dafür sorgen konnte, dass die sozialen Konflikte meist im legal-institutionellen Rahmen ausgetragen wurden. Mit der Unabhängigkeit 1821 bildete die Gesellschaft der Meseta Central die Gründungsbasis für den neuen Nationalstaat Costa Rica (Palmer/Molina 2004: 9ff).
Die Weltmarkanbindung Costa Ricas erfolgte mit dem rasanten Anstieg der Kaffeeproduktion und -exporte in den 1840er Jahren. Die Produzenten waren meist Großgrundbesitzer. Aber auch die kleinen und mittleren Bäuerinnen und Bauern, die sich erfolgreich an die Bedingungen der Exportwirtschaft anpassten, konnten von der Entwicklung profitieren. Verlierer waren die verbliebenen indigenen Gemeinschaften des Hochlandes, die ihrer Rechte und Territorien beraubt wurden (Castro 1990). Ab den 1880er Jahren kamen Bananen als wichtiges Exportgut Costa Ricas hinzu. Diese beiden Produkte bildeten über Jahrzehnte das Rückgrat der costaricanischen Ökonomie. Aus der Konzentration auf lediglich zwei Exportgüter folgten eine starke Außenabhängigkeit und Verwundbarkeit der costaricanischen Ökonomie (Molina 2005: 12ff).
Dennoch entwickelte und konsolidierte sich in Costa Rica relativ früh ein mehr oder minder demokratisches politisches System. Ursächlich für dessen Erfolg waren neben den schon genannten sozialen auch institutionelle Faktoren. Die entscheidende Wendung vollzog sich etwa zwischen 1889 und 1913. In diese Zeit fallen die Herausbildung eines kompetitiven Parteiensystems und die sukzessive Verbreiterung der Wählerbasis durch Wahlrechtsreformen bis hin zur Einführung des direkten Wahlrechtes 1913. Das Wahlrecht wurde zum Faktor der Integration: ethnische und soziale Diskriminierungen wurden systematisch beseitigt (Palmer/Molina 2004: 140f). Für sexistische Diskriminierungen galt dies allerdings nicht: das Frauenwahlrecht wurde in Costa Rica erst 1949 eingeführt (Palmer/Rojas 1998). Alles in allem kann diese Entwicklung jedoch durchaus als Herausbildung eines politischen Systems interpretiert werden, das die Fähigkeit zur Bearbeitung sozialer Konflikte im Rahmen der staatlichen Institutionen sicherte. Gewaltsame Erhebungen waren selten und fanden meist in peripheren Gebieten statt. Gängiger waren Formen zivilgesellschaftlichen Widerstandes (Palmer/Molina 2006: 63).
Vor Harmonisierungen sollte man sich freilich hüten: während des 19. und der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts gab es zahlreiche autoritäre Regierungen. Und bei weitem nicht alle Konflikte konnten im Rahmen der formal-demokratischen Institutionen gelöst werden. So entwickelten sich politische Strömungen, die das bestehende System fundamental in Frage stellten. Dies manifestierte sich im Aufstieg der kommunistischen Partei Bloque de Obreros y Campesinos (BOC, Block der Arbeiter und Bauern), die 1942 über 16 Prozent der Stimmen bei nationalen Wahlen erreichte. Im Zuge der wirtschaftspolitischen Reorientierung von der nahezu ausschließlich exportorientierten Ökonomie hin zur Strategie der Importsubstituierenden Industrialisierung (ISI) konnte jedoch ein großer Teil der oppositionellen Bestrebungen integriert werden. Diese Reorientierung vollzog sich in ganz Lateinamerika und war der Tatsache geschuldet, dass die meist agrarischen Exportprodukte in Folge der Weltkriege und der Weltwirtschaftskrise nicht mehr in dem erforderlichen Umfang auf den Märkten der zentralen Ökonomien umgesetzt werden konnten. Mangels Alternativen mussten die lateinamerikanischen Staaten sich nun verstärkt um die Entwicklung interner Märkte und nationaler Industrien bemühen. Dies geschah vor allem durch protektionistische Maßnahmen und staatliche Investitionsprogramme. Ziel war die Abnahme der Außenabhängigkeit (Boris 2001: 27ff).
In Costa Rica entsprach dieser Politik vor allem die Durchführung eines großen Infrastrukturprogramms in den 1930er Jahren. Unter der Regierung von Rafael Ángel Calderón Guardia (1939-1948) wurden darüber hinaus die Fundamente des costaricanischen Wohlfahrtsstaates gelegt. An dieser Regierung waren zeitweise auch die Vanguardia Popular, wie die kommunistische Partei inzwischen hieß, sowie sozialreformerische Teile der katholischen Kirche beteiligt. In dieser Zeit wurde eine grundlegende Sozialversicherung eingeführt, der Código del Trabajo[3] erlassen und soziale Garantien in die Verfassung aufgenommen (Fonseca 2001: 244). Mit dem Bestehen einer relativ funktionierenden Demokratie und eines vergleichsweise ausgeprägten Sozialstaates hatten sich also bereits in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts strukturprägende Besonderheiten Costa Ricas herausgebildet.
Mit dem Bürgerkrieg 1948/49 endete diese Phase der Entwicklung. José Maria Figueres Ferrer führte eine bewaffnete Erhebung gegen die Regierungstruppen an. Figueres verfolgte vor allem die Bekämpfung des Kommunismus und strebte nach persönlichem Machterwerb. Die Regierungstruppen wurden besiegt und Figueres als Führer einer Übergangsjunta eingesetzt. Er berief eine verfassungsgebende Versammlung ein, die die Konstitution von 1949 ausarbeitete, die bis heute gültig ist (ebd. 245). 1953 wurde er auch legal zum Präsidenten gewählt. Bereits 1949 hatte er die Partido Liberación Nacional (PLN, Partei der Nationalen Befreiung) gegründet, die bis in die 1980er Jahre die dominante politische Kraft werden sollte, wenn sie auch nicht ohne Unterbrechungen regierte.[4]
Die Politik von Figueres' PLN ist nicht einfach zu beurteilen. Einerseits beinhaltete die neue Verfassung eine Erweiterung der sozialen Rechte und die Partei setzte eine Agenda um, die sich vielleicht am besten als sozial-autoritär charakterisieren lässt. Diese umfasste eine Politik hoher Zölle, hoher Löhne und eine staatlich gelenkte Industrialisierung. Sie zielte auch auf eine beschränkte Umverteilung. Andererseits war die Partei militant antikommunistisch und Anhänger von Calderón sowie insbesondere Kommunisten wurden aufs Schärfte verfolgt und ermordet bzw. ins Exil getrieben (Bowman 2004).
Jedenfalls genoss Costa Rica bis Ende der 1970er Jahre ein beschleunigtes ökonomisches Wachstum, von dem aufgrund der Erweiterung des öffentlichen Sektors und Stärkung des Wohlfahrtsstaates sowie der Entstehung kampfstarker Gewerkschaften vergleichsweise große Teile der Bevölkerung profitieren konnten.
Krise und neoliberale Wende
Zwar hatte Costa Rica Ende der 1970er gute soziale Indikatoren erreicht, jedoch stand die wirtschaftliche und soziale Entwicklung auf tönernen Füßen. Deshalb wurde das Land ebenso heftig wie der Rest Lateinamerikas von der Wirtschafts- und Verschuldungskrise Anfang der 1980er Jahre getroffen. Das binnenmarktorientierte Entwicklungsmodell der ISI konnte nicht weitergeführt werden. Die Gründe waren fast überall ähnlich gelagert. Die Hauptprobleme in Costa Rica waren folgende:
Erstens waren die Bemühungen um die Schaffung einer Produktionsgüter- und verarbeitenden Industrie und zur Diversifizierung der Exportprodukte unzureichend. Das Modell stützte sich weiterhin vorwiegend auf Importe und ausländische, vor allem US-Direktinvestitionen. Die Außenabhängigkeit konnte daher nicht wirksam reduziert werden.
Zweitens konnte die Nachfrage nach gehobenen Gütern der mit dem interventionistischen Staat verbundenen konsumorientierten Mittelklassen nur durch Importe gedeckt werden, die durch Kredite finanziert wurden. So trug dieser Konsum zur Verschärfung des Leistungsbilanzdefizites bei.
1981 und 1982 wurden die schwierigsten Jahre in der ökonomischen Geschichte des Landes nach der Großen Depression. Das Wachstum, das von 1950-1980 durchschnittlich 6,2 Prozent pro Jahr betragen hatte, verwandelte sich in ein Minuswachstum von rund -3 Prozent im Jahr 1982. Die Reallöhne sanken um 40 Prozent, die traditionell niedrige Inflation stieg auf über 80 Prozent, die Währung musste mehrmals abgewertet werden. Die öffentliche Verschuldung wuchs enorm. Verschärft wurde diese Situation durch die Unfähigkeit der Regierung des Konservativen Carazo, der Partido Unidad Socialcristiana (PUSC, Partei Sozialchristliche Einheit), mit einer kohärenten Strategie auf die Krise zu reagieren (Rovira Mas 1987). Infolge der dramatisch gestiegenen Staatsverschuldung musste die Regierung schließlich die Zahlungsunfähigkeit erklären.
Diese Situation nutzten die Gläubiger durch die von ihnen dominierten Organisationen des internationalen Finanzsystems, den Internationalen Währungsfonds (IWF) und die Weltbank, um Einfluss auf die Wirtschaftspolitik der abhängigen Staaten zu nehmen und diese zur Abkehr von einem binnenmarktorientierten Entwicklungsweg zu zwingen. Dies geschah, indem die Vergabe von Krediten, auf die die betreffenden Länder schon allein zur Erfüllung der Zahlungsverpflichtungen angewiesen waren, an die Erfüllung der Kriterien des sogenannten Washington Consensus geknüpft wurde. Leitbild desselben war die neoliberale Wirtschaftstheorie, die Entwicklungspotentiale für die Länder der Peripherie in der Exportwirtschaft und der Attraktion von ausländischen Direktinvestitionen sieht. Für beides sollen die Bedingungen daher so weit wie möglich verbessert werden, im Zweifelsfall auch zuungunsten des sozialen Ausgleichs, der eine Funktionsbedingung der meisten binnenmarktorientierten Entwicklungsstrategien ist.[5] Dies entspricht einer Verbesserung der Verwertungsbedingungen vor allem für das transnationale Kapital, das vermittelt über die nationalen Regierungen der zentralen Staaten und die internationalen Finanzinstitutionen besonderen Druck auf die Regierungen der peripheren Staaten ausübte.
In Costa Rica bemühten sich alle Regierungen ab 1982, die zum Teil von der PLN und zum Teil von der PUSC gestellt wurden, um die Implementation der geforderten Politiken. Zunächst ging es um die Wiederherstellung des makroökonomischen Gleichgewichtes durch Senkung der Inflation und des Haushaltsdefizites. Ab 1986 wurde durch die PLN-Regierung von Oscar Arias Sánchez mit der Privatisierung von Staatsunternehmen begonnen und die Cooperación Costarricense de Desarrollo (CODESA, Costaricanische Entwicklungszusammenarbeit) abgewickelt. Wiederum von einer PLN-Regierung wurden ab 1994 der Finanz- und Bankensektor für private Anbieter geöffnet. Insgesamt schritt die neoliberale Umstrukturierung aber sehr viel langsamer voran und erreichte ein sehr viel geringeres Ausmaß als in den Nachbarländern, die in der Regel bereits in den 1980er Jahren innerhalb von wenigen Jahren einer neoliberalen „Schocktherapie“ unterzogen wurden.[6] Der Grund hierfür lag in den starken sozialen Widerständen, die sich bereits ab Mitte der 1980er insbesondere gegen die Privatisierungen von Staatsunternehmen richteten und an die Tradition zivilgesellschaftlichen Protests anknüpfen konnten. Um die Widerstände zu schwächen, verfolgten die jeweiligen Regierungen bereits von sich aus eine Strategie graduellen Vorgehens. Größere Sprünge in der Entwicklung ließen sich nur jeweils nach Wahljahren verzeichnen, sowie wenn durch Abkommen mit IWF oder Weltbank unmittelbarer Druck von außen ausgeübt wurde (Soja 2004: 13ff).
Dennoch gelang es den GegnerInnen der neoliberalen Umstrukturierungen nicht, auf politischer Ebene durchsetzungsfähige Alternativen zu formulieren. Eine wirksame parlamentarische Opposition gab es nicht. Somit bewirkte die Implementation neoliberaler Politiken dennoch tiefgreifende Veränderungen im costaricanischen politischen System, der Ökonomie und der Sozialstruktur:
Der produktive Sektor wurde für ausländische Direktinvestitionen, die weder die nationale Produktion noch die interne Aneignung des produzierten Reichtums begünstigen, geöffnet. Dies geschah vor allem durch die Schaffung von zonas francas (Sonderwirtschaftszonen).
Nach dem Diktat des IWF wurden große Teile der durch den Export erwirtschafteten Devisen direkt in den Schuldendienst umgeleitet. Die Gewinne von transnationalen Konzernen, die aufgrund der verbesserten Verwertungsbedingungen verstärkt in Costa Rica investierten, wurden repatriiert, trugen also nichts zur Wohlfahrtssteigerung der costaricanischen Bevölkerung bei. Durch beides verlor der Binnenmarkt stark an Kaufkraft.
Die Fähigkeit des Staates, zu regulieren und sozialen Ausgleich herzustellen, wurde geschwächt durch Transformation der Institutionen, Verlagerung von Kompetenzen (innerhalb des Staates und nach außen) und die Privatisierung von (einigen) staatlichen Unternehmen.
Auch auf Ebene der Organisation und Regulierung von Arbeit verschlechterten sich vielfach die Bedingungen für die Beschäftigten insbesondere durch verstärkten Einsatz von befristeten Arbeitsverträgen, Erhöhung der Arbeitsintensität und Einschränkung der Aktionsräume der Gewerkschaften (Trejos 2005: 25ff).
Jedoch waren in Costa Rica die Anpassungszeiträume größer als in den Länder, wo „Schock-Therapien“ durchgesetzt wurden, was die negativen Folgen zunächst abzumildern schien. Dennoch ließ sich gegen Ende der 1990er Jahre eine zunehmende sozio-ökonomische Polarisierung der Bevölkerung feststellen (Pérez u.a. 2004: 56f).
Dass diese Polarisierung sich dennoch auf einem vergleichsweise hohen sozio-ökonomischen Niveau vollzog hing mit der Fähigkeit der anti-neoliberalen Bewegungen zusammen, soziale Errungenschaften wenigstens teilweise zu verteidigen. Das prominenteste Beispiel hierfür sind die Auseinandersetzungen um das Gesetzespaket Combo ICE im Jahr 2000. Dieses beinhaltete die Abschaffung des Stromversorgungsmonopols des staatlichen Instituto Costarricense des Electricidad y Telecomunicaciones (ICE, Costaricanisches Institut für Elektrizität und Telekommunikation) zugunsten der Förderung der privaten Energiegewinnung und die Öffnung des Telekommunikationsmonopols, das ebenfalls beim ICE liegt (Soja 2004: 27f). Das ICE ist eine außerordentlich wichtige Säule des costaricanischen Wohlfahrtsstaates, da es durch eine hohe Netzabdeckungsrate und niedrige Tarife für Telefonie und Elektrizität als Bestandteile eine im Rest Zentralamerikas keineswegs selbstverständliche Grundversorgung geschaffen hat. Die Befürchtungen der GegnerInnen des Gesetzespaketes waren, genährt durch Erfahrungen in anderen lateinamerikanischen Ländern, dass es dem ICE unter den Bedingungen kapitalistischer Konkurrenz nicht mehr möglich sein würde, diese bereit zu stellen. Durch die Zusammenfassung der verschiedenen Inhalte in einem Gesetzespaket kam es aber auch zu einer Bündelung der Proteste: Gewerkschaften, Studierende, UmweltschützerInnen, Verbraucherorganisationen, Bäuerinnen und Bauern mobilisierten zu enormen Protesten. Unter dem Druck der Straße versagte die PLN dem Gesetzespaket die parlamentarische Unterstützung und die Regierung war gezwungen, das Gesetz zurückzuziehen (ebd. 28f).
Da die Implementation neoliberaler Politiken in Costa Rica fast von Beginn an auf Widerstand stieß, und diese infolgedessen auch nur graduell und abgeschwächt erfolgen konnte, kann von einer Hegemonie des Neoliberalismus im Sinne Gramscis zu keinem Zeitpunkt die Rede sein. Da es seinen GegnerInnen aber bis Ende des Jahrhunderts nicht gelang, ein politisches Alternativprojekt zu schaffen und die neoliberalen Parteien dominant waren, entfaltete der Neoliberalismus dennoch eine große Wirkungsmacht bei der Transformation von politischem System, Ökonomie und Sozialstruktur.
Konfliktfall Freihandel: Soziale Bewegungen gegen CAFTA[7]
Der Konflikt um CAFTA lässt sich als Auseinandersetzung um die Befestigung bzw. den Bruch dieser Dominanz deuten. Das Abkommen wurde im Jahr 2003 zwischen den Regierungen der beteiligten Staaten ausgehandelt und in allen Ländern bis auf Costa Rica bis 2006 ratifiziert und in Kraft gesetzt.
Der Vertrag enthält einerseits Bestimmungen darüber, dass ein Großteil der gehandelten Güter nunmehr wechselseitig zollfreien Zugang zu den jeweiligen Märkten erhält und dort präferentiell gegenüber Importen aus Drittstaaten behandelt werden soll. Dies würde, Schätzungen zufolge, 72 Prozent der Ex- und 62 Prozent der Importe Costa Ricas betreffen (Osterlof 2004: 27). Andererseits beinhaltet der Vertrag ebenso Bestimmungen über den Abbau von Handelshemmnissen für Dienstleistungen sowie über geistige Eigentumsrechte. Da der Vertrag in Costa Rica über nationalem Recht steht, macht die Ratifizierung von CAFTA eine Anpassung von 13 nationalen Gesetzen erforderlich. Zu diesen notwendigen Gesetzesänderungen gehört auch die Öffnung des staatlichen Monopols auf Telekommunikation, Elektrizität und Versicherungen, also genau das, was in den Auseinandersetzungen um das Combo ICE-Gesetzespaket von den sozialen Bewegungen verhindert worden war.
Nicht nur deshalb entzündete sich erneut Widerstand an dem Freihandelsabkommen. Die wesentlichen Kritikpunkte lassen sich wie folgt zusammenfassen:
Dass von zoll- und barrierefreiem Handel zwischen ungleichen Partnern beide gleichermaßen profitieren könnten, wird in Frage gestellt. Konkret gehen die Befürchtungen dahin, dass die costaricanischen ProduzentInnen mit den technologisch weit überlegenen US-Unternehmen nicht werden konkurrieren können. Besondere Gefahren werden dabei für den Agrarbereich gesehen.[8] Die einzigen Wettbewerbsvorteile, die die abhängigen Ökonomien aufweisen könnten, seien die geringen Löhne und niedrige Umwelt- und Sozialstandards.
Diese Position war unter den CAFTA-GegnerInnen allerdings nicht unumstritten. Einige Teile der Bewegung befürworteten Freihandel grundsätzlich, betonten allerdings, dass CAFTA ein Vertrag sei, der bestehenden Ungleichheiten keine Rechnung trage und so die ökonomische und politische Abhängigkeit verstärke. Freihandel mit den USA sei außerdem bereits im Rahmen der Iniciativa para la Cuenca del Caribe (ICC, Initiative für das Karibische Becken) von 1984 in fast demselben Umfang wie durch CAFTA rechtlich abgesichert.
Da CAFTA weitgehende Modifikationen costaricanischen Rechts erforderlich macht, und außerdem ein bestimmtes Rechtsverständnis impliziert, nach dem die Interessen von Investoren im Zweifelsfall über nationalen Gesetzen stehen, wird eine Einschränkung nationaler Souveränität befürchtet.[9] Dies ginge mit einer weiteren Schwächung der staatlicher Institutionen einher.
Es wird kritisiert, dass CAFTA ein außengeleitetes Entwicklungsmodell festschreibe. Da durch den Vertrag die Bedingungen für Weiterentwicklungen des spezifisch costaricanischen Entwicklungsweges drastisch verschlechtert werden, wird dies von vielen als ein endgültiger Bruch mit diesem gesehen. Ein Ausstieg aus dem Vertrag sei, obwohl formal die Möglichkeit dazu besteht, wegen der hohen politischen und ökonomischen Kosten, die dies mit sich bringen würde, nur sehr schwer möglich.
Außerdem wird kritisiert, dass der Vertrag unter Bedingungen kompletter Intransparenz ausgehandelt wurde. Inhalte wurden erst auf politischen Druck und zunächst auch nur teilweise bekannt. Insgesamt entstand so der Eindruck, die Regierung wolle um jeden Preis eine öffentliche Debatte vermeiden.
Dagegen wandten sich zunächst Gewerkschaften und linke Intellektuelle, die das Thema auf die politische Agenda brachten. Mit dem Bekanntwerden der Vertragsinhalte wurde auch die Kritik, die zunächst noch hauptsächlich von Organisationen vorgetragen wurde, vehementer. Dem Präsidenten Abel Pacheco gelang es in seiner Amtszeit bis 2006 nicht, die Ratifizierung des Vertrages durch die Asamblea Legislativa, das costaricanische Parlament, herbeizuführen. Die Präsidentschaftswahlen im Herbst 2006 wurden so zu einer Entscheidung über CAFTA. Mit dem Auftreten der Mitte-Links-Partei Partido Acción Ciudadana (PAC, Partei Bürgerschaftliche Aktion), wurde die jahrzehntelange Dominanz der neoliberal orientierten Parteien PLN und PUSC erstmals wirksam in Frage gestellt. Das Wahlergebnis war unerwartet knapp: der PLN-Kandidat Arias gewann mit lediglich 40,9 Prozent der Stimmen gegen Solís, der 39,8 Prozent erreichte. Obwohl Arias der Ratifizierung von CAFTA oberste Priorität beimaß, erzielte er im Parlament keine Fortschritte.
Parallel formierte sich eine in der Geschichte Costa Ricas beispiellose parlamentarisch-außerparlamentarische Kolition, die sich gegen die Ratifizierung wandte. An dieser Anti-CAFTA-Bewegung partizipierten Gewerkschaften, Parteien (unter ihnen die PAC), zivilgesellschaftliche Organisationen wie Studierendenverbände, Umweltorganisationen, Organisationen kleiner und mittlerer ProduzentInnen sowie prominente und nicht-prominente Einzelpersonen. Eine Besonderheit war die Dynamik der spontanen Mobilisierung, die es in dieser Form in Costa Rica noch nicht gegeben hatte, und die auch zahlreiche politisch weder gebundene noch zuvor aktive Menschen erreichte. Dazu trug die Horizontalität dieser Bewegung entscheidend bei. Zwar spielten die Parteien und Organisationen eine wichtige Rolle, jedoch wurde der Einfluss von Basisgruppen, sogenannten Comités Patrióticos (Patriotische Kommitees) im Laufe der Kampagne immer größer.
Konfrontiert mit dem Druck, der von dieser Bewegung ausging und der in einer gewaltigen Anti-CAFTA-Demonstration mit mehr als 100.000 TeilnehmerInnen[10] in der Hauptstadt San José im Februar seinen Ausdruck fand, versuchte die Regierung im Juli die Initiative durch die Einberufung eines Referendums über die Ratifizierung wiederzuerlangen. Der Termin wurde durch das Oberste Wahlgericht auf den 7. Oktober 2007 festgelegt. Die nun folgende, erbittert geführte Kampagne, polarisierte das Land in kaum je zuvor gesehener Weise. Gegen die GegnerInnen von CAFTA, die sich nun im Movimiento Patriotico NO al TLC (Patriotische Bewegung NEIN zum TLC) formierten, stellte sich die Alianza Ciudadana del SÍ (Bürgerschaftliche Allianz des JA), die sich vor allem auf die an der Regierung beteiligten Parteien, Asociaciones Solidaristas (unternehmerfreundliche gewerkschaftsähnliche Gruppierungen) und Unternehmerverbände stütze.
Obwohl es sich um das erste Referendum in der Geschichte des Landes und das weltweit erste handelte, in dem die Bevölkerung eines Landes über einen Freihandelsvertrag befragt wurde, handelte es sich keineswegs um ein Musterbeispiel für die costaricanische Demokratie (Huhn/Löding 2007: 5f). Das lag vor allem an der strukturellen Ungleichheit der Kampagnen und fragwürdigen Entscheidungen des Obersten Wahlgerichts:
Die Präsenz in den Massenmedien war zwischen den beiden Seiten höchst ungleich verteilt. Abgesehen davon, dass einige Medien parteiisch berichteten, konnten die BefürworterInnen von CAFTA Werbespots und ganzseitige Anzeigen schalten, die aufgrund der mangelnden finanziellen Ressourcen für die GegnerInnen unerschwinglich waren. Diese waren auf Hausbesuche, lokale Informationsveranstaltungen und ähnliches angewiesen.
Während das Wahlgericht die Präsentation von CAFTA-kritischen wissenschaftlichen Gutachten in den Universitäten als unzulässige Einmischung untersagte, erlaubte es die Teilnahme von öffentlichen Bediensteten in den Kampagnen, soweit die Vorgesetzten keine Einwände erhöben. Diese Festlegung gestattete die Einmischung der Regierung, die ihre Popularität und ihren Einfluss unverhohlen für Werbung für die Zustimmung nutzte.
Offensichtlich wurde die Kampagne des SÍ mit mehr als den gemeinhin als fair empfundenen politischen Mitteln geführt. Im September veröffentlichte die Zeitung der Universität von Costa Rica ein Memorandum, das der Zweite Vizepräsident der Republik, Kevin Casas und ein hochrangiger Abgeordneter und Verwandter des Präsidenten, Fernando Sánchez, bereits im Juli an Arias geschickt hatten. In diesem schlugen sie eine Strategie der gezielten Diskreditierung der CAFTA-GegnerInnen als Marionetten der venezolanischen und kubanischen Regierungen sowie der Verbreitung von Angst vor unmittelbarem Verlust von Arbeitsplätzen durch die Nicht-Ratifizierung vor. Zwar stritten die Verantwortlichen ab, dem Memorandum gefolgt zu sein, doch war das Vertrauen der Öffentlichkeit erschüttert, da Übereinstimmungen der enthaltenen Vorschläge mit Kampagneninhalten offensichtlich erkennbar waren. In der Folge musste Casas von seinen Ämtern zurücktreten.
Besonders während der letzten Tage vor dem Referendum mischte sich die US-Regierung immer offener in die Kampagne ein. Sie drohten damit, die ICC aufzukündigen und CAFTA keinesfalls nachzuverhandeln, sollte es in seiner derzeitigen Form nicht angenommen werden.[11]
Zu dem von den GegnerInnen erhofften Abstimmungssieg kam es letzten Endes nicht. Im Referendum, an dem sich 59,6 Prozent der 2,6 Millionen Wahlberechtigten beteiligten, stimmten 51,4 Prozent für und 48,6 Prozent gegen die Ratifizierung. Damit hat Costa Rica nun bis zum 28. Februar diesen Jahres Zeit, die notwendigen Modifikationen an den nationalen Gesetzen vorzunehmen, damit das Abkommen in Kraft treten kann. Die von der parlamentarischen Opposition angekündigte Strategie der Blockade der Reformen in der Asamblea Legislativa hat kaum Hoffnung auf Erfolg, da die Regierung solche öffentlichkeitswirksam als Missachtung des demokratisch artikulierten Willens der Mehrzahl der CostaricanerInnen diskreditiert hat.
Bedeutungen und Perspektiven
Die Bewertung des sozialen Konflikts um CAFTA und seiner Ergebnisse muss auf mehreren Ebenen erfolgen und bleibt ambivalent.
Es gelang einer heterogenen und friedlichen sozialen Bewegung, soviel Druck auf eine nationale Regierung auszuüben, dass diese sich zur Herbeiführung einer Entscheidung dazu gezwungen sah, ein Referendum anzuberaumen. Dies geschah, obwohl sie sich im Parlament auf die notwendige Mehrheit hätte stützen können. Das ist ein für Zentralamerika bis dato historisch einmaliger Vorgang. Für die Stärke dieser Bewegung spricht, dass es der Regierung nicht, wie beabsichtigt, gelungen ist, das Referendum zu einem Plebiszit für CAFTA zu machen, sondern dass sie eine wirkliche Auseinandersetzung führen musste. Aus dieser Auseinandersetzung ist sie gestärkt und geschwächt zugleich hervorgegangen. Einerseits hat das Beispiel sicherlich eine große Ausstrahlungskraft für zukünftige soziale Auseinandersetzungen, auch über Costa Rica hinaus. Andererseits wird CAFTA nun in Kraft treten, mit allen negativen Implikationen. Die Dominanz neoliberaler Politiken ist damit bis auf weiteres gesichert. Der costaricanische Sozialstaat, als ein wesentlicher Bestandteil der besonderen politischen Entwicklung des Landes, wird weiter geschwächt werden. Selbst wenn es bei den Präsidentschaftswahlen 2010 zu dem von einigen erwarteten Triumph der PAC kommen wird, werden die Spielräume für eine nicht-neoliberale Politik eng sein.
Die Heftigkeit der US-Intervention lässt sich nur erklären, wenn die Bedeutung von CAFTA im lateinamerikanischen Kontext beachtet wird. Nachdem das Projekt einer gesamtamerikanischen Freihandelszone am Widerstand linker Regierungen in Südamerika bis auf weiteres gescheitert ist, konzentrieren sich die USA nunmehr verstärkt auf regionale und bilaterale Abkommen, um ihren politischen und ökonomischen Einfluss zu sichern. Ein Scheitern von CAFTA in Costa Rica hätte zwar für die USA kaum ökonomische jedoch hohe symbolisch-politische Kosten gehabt. Die Ratifizierung des Freihandelsabkommens war für die neoliberale Politik der US-Regierung allerdings nur ein Pflichtsieg. Und es ist bei einer Fortsetzung der politischen Linksentwicklung auf dem Subkontinent keineswegs ausgeschlossen, dass sich einige Länder, wenn die erwarteten negativen Folgen nicht ausbleiben, außenwirtschaftspolitisch neu orientieren. Eine mögliche Alternative möchte Venezuelas Staatschef Hugo Chávez mit der noch etwas konturlosen und praktisch bisher wenig bedeutsamen Alternativa Bolivariana para las Américas (ALBA, Bolivarianische Alternative für die Amerikas) bieten. Ob sich daraus ein wirkliches ökonomisches und politisches Integrationsprojekt entwickeln kann, bleibt abzuwarten. Und bisher ist die Führung der PAC deutlich auf Distanz zu Venezuela gegangen. Nicaragua, allerdings, ist zur Zeit Mitglied bei CAFTA und ALBA.
Auf globaler Ebene bedeutet der Konflikt um CAFTA eine erneute Infragestellung der Zukunftsfähigkeit des neoliberal orientierten Freihandelsparadigmas. Die US-Demokraten, deren Wahlsieg bei den nächsten Wahlen allgemein erwartet wird, sprechen bereits jetzt von der Notwendigkeit, Freihandelsabkommen „der zweiten Generation“ zu entwickeln, die stärker auf die strukturelle Ungleichheit der beteiligten Ökonomien Rücksicht nehmen und eine politische Partnerschaft an die Stelle ökonomischer Abhängigkeit stellen. Viele CAFTA-GegnerInnen erhoffen sich solches bereits von dem geplanten Acuerdo de Asociación Unión Europea y Centroamérica (ADAUECA, Assoziationsabkommen zwischen der Europäischen Union und Zentralamerika). Angesichts des Paradigmenwechsels der EU-Außenhandelspolitik im Zuge der Global Europe Strategy, die wohl eher als Abschied von der Partnerschaftlichkeit und Entwicklungsorientierung zugunsten einer exklusiven und aggressiven Orientierung an den Interessen der europäischen Unternehmen zu interpretieren ist (Kempe 2008), ist es fraglich, ob diese Hoffnung begründet ist. Sicher ist aber, dass die zentralamerikanische Zivilgesellschaft in diesen Verhandlungen von Anfang an eine stärkere Transparenz und Beteiligung einfordern wird. Ob es ihr auch gelingt, Einfluss auf die Inhalte des Abkommens zu nehmen, bleibt abzuwarten. Dass das Thema aber in der Form überhaupt auf die politische Agenda gekommen ist, ist aber sicherlich auch ein Verdienst der costaricanischen Bewegung gegen CAFTA.
Literatur
Boris, Dieter (2001): Zur politischen Ökonomie Lateinamerikas. Der Kontinent in der Weltwirtschaft des 20. Jahrhunderts, Hamburg
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Fonseca, Elizabeth (2001): Centroamérica: Su historia, San José
Huhn, Sebastian/Löding, Torge (2007): Zentralamerika: Sozialer Konflikt um CAFTA und seine Folgen, GIGA Focus Lateinamerika, Nr. 10, Hamburg
Kempe, Lene (2008): Neoliberalismus: Globales Europa. Die neue Außenwirtschaftsstrategie der EU, in: iz3w, Jg. 34 : 1 (Nr. 304), S. 18-19
Molina, Iván (2005): Del legado colonial al modelo agroexportador. Costa Rica (1821-1914), San José
Osterlof Obregon, Doris (2004): Costa Rica, in: López Carrion, Nehemias Obed (Hg.): Impacto del CAFTA sobre sectores sociales menos favorecidos, Managua, S. 23-70
Palmer, Steven/Molina, Iván (Hg.) (2004): The Costa Rica Reader. History, Culture, Politics, Durham and London
Palmer, Steven/Molina, Iván (2006): Historia de Costa Rica. Breve actualizada y con ilustraciones, San José
Palmer, Steven/Rojas, Gladys (1998): Educating Senorita. Teaching Training, Social Mobility and the Birth of Costa Rican Feminism, 1885-1925, in: Hispanic American Historical Review, Jg. 78 : 1, S. 45-82
Pérez Sainz, Juan Pablo/Andrade-Eekhoff, Katharine/Bastos, Santiago/Herradora, Michael (2004): La estructura social ante la globalización. Procesos de reordenamiento durante la década de los 90, San José
Rovira Mas, Jorge (1987): Costa Rica in the '80s, San José
Soja, Carlos (2004): Lineas de tensión. Gestión política de la reforma económica. El Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) y la privatización de empresas públicas, Santiago de Chile
Trejos, Maria Eugenia (2005): Las reformas laborales y la acción sindical en Costa Rica, in: Roquebert León, Maria (Hg.): Reformas laborales y acción sindical en Centroamérica, Panamá, S. 21-78
[1] Bzw. Tratado de Libre Comercio Centroamérica-República Dominicana-Estados Unidos, so der volle spanische Name, abgekürzt TLC, was schlicht Freihandelsvertrag bedeutet.
[2] Wenn in diesem Artikel von Nachbarländern oder auch zentralamerikanischen Staaten die Rede ist, dann beziehe ich mich stets auf diese. Panama und Belize, die geografisch zu Zentralamerika gehören, haben historisch eine völlig andere Entwicklung durchlaufen und sind insofern nicht sinnvoll vergleichbar. Im Spanischen wird dem mit der Unterscheidung der Begriffe América Central (geografisch) und Centroamérica (historisch) Rechnung getragen. Für diese Unterscheidung gibt es leider weder im Deutschen noch im Englischen eine adäquate Entsprechung.
[3] Ein Gesetzbuch, das die grundlegenden Arbeitsbedingungen regelt.
[4] Figueres selbst konnte aufgrund der Verfassung nur für eine Amtszeit als Präsident wirken. Allerdings blieb er lange Zeit die beherrschende Figur innerhalb der Partei. Dass er diese Amtszeit überhaupt beenden konnte lag wohl insbesondere daran, dass er unmittelbar nach seinem militärischen Sieg die Armee abschaffte und die Opposition somit über kein Instrument verfügte, ihn zu stürzen.
[5] Sozialer Ausgleich bedeutet in diesen Theorien auch eine Erhöhung der Kaufkraft, die zur Entwicklung eines aufnahmefähigen Binnenmarktes unverzichtbar ist.
[6] Eine Ausnahme bildete Nicaragua, wo diese Maßnahmen erst nach der Wahlniederlage der bis dahin regierenden Sandinisten 1990 durchgeführt werden konnten.
[7] Dieser Abschnitt basiert hauptsächlich auf eigenen Recherchen während zweier Forschungsaufenthalte in Costa Rica, im Februar/März und September/Oktober 2007.
[8] Diese Kritik wird auch im Hinblick auf die Erfahrungen formuliert, die mexikanische Bäuerinnen und Bauern seit der Ratifizierung des North American Free Trade Agreement (NAFTA), einem Freihandelsvertrag zwischen den USA, Kanada und Mexiko, gemacht haben. Hier haben massive Verarmungsprozesse der ländlichen Bevölkerung stattgefunden und die soziale Spaltung hat sich vertieft.
[9] Daneben stellt CAFTA die autonome Kontrolle über das maritime Territorium, über das Costa Rica nach dem Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen verfügt, in Frage. Das Problem ist, dass die USA dieses Abkommen nicht ratifiziert haben und der Vertrag einem Rechtsverständnis folgt, welches Costa Rica lediglich die Kontrolle über 12 nautische Meilen vor der Küste zuspricht und US-Unternehmen die Möglichkeit gibt, alle Ressourcen, die sich in der darüber hinausgehenden Zone befinden, zu nutzen. Da in den entsprechenden Gebieten reichhaltige Vorkommen an Fischen und Erdgas festgestellt bzw. vermutet werden, empfinden dies viele CostaricanerInnen als Raub an ihren natürlichen Ressourcen.
[10] Costa Rica hat etwa 4,5 Millionen EinwohnerInnen. Hochgerechnet auf die deutsche Bevölkerungszahl entspräche dies einer TeilnehmerInnenzahl von ungefähr 2 Millionen!
[11] Sehr wahrscheinlich hat diese massive Intervention ein Kippen der Stimmung bewirkt, nachdem die letzte Umfrage den CAFTA-GegnerInnen vier Tage vor dem Referendum einen Vorsprung von 12% prognostiziert hatte.