Das Bundesverfassungsgericht hat entschieden. Der Klima- und Transformationsfonds, so wie ihn die aktuelle Ampel-Koalition beschlossen hat, verstößt gegen die im Grundgesetz verankerte Schuldenbremse.[1] Damit gab das Gericht einer Normenkontrollklage von Abgeordneten der CDU/CSU-Bundestagsfraktion Recht. Gegenstand war die Umbuchung einer 60 Milliarden Euro großen Kreditermächtigung, die eigentlich für die Bewältigung der Corona-Krise eingeplant war. Nachdem diese nun doch nicht verwendet wurde, beschloss der Bundestag in einem Nachtragshaushalt, die Kreditermächtigung auf den Klima- und Transformationsfonds umzubuchen und diesen damit von 40 auf 100 Milliarden aufzustocken.
Um dabei die Schuldenbremse in den Jahren 2023 und 2024 einzuhalten, wurde das Geld für das Jahr 2021 verbucht. Dies war von Relevanz, da die Schuldenbremse in den Jahren 2020 bis 2022 im Zuge der COVID-19 Pandemie ausgesetzt wurde. Gegen ebendieses Manöver war die Klage gerichtet.
Die Schuldenbremse legt fest, dass der Haushalt des Bundes Einnahmen und Ausgaben grundsätzlich ohne Kredite ausgleichen muss (109 Abs. 3, 115 Abs. 2 GG). Nur bei Naturkatastrophen oder in außergewöhnlichen Notsituationen sind Ausnahmen möglich. Ob mit dem Klimawandel eine Naturkatastrophe oder eine außergewöhnliche Notsituation vorliegt, entscheidet das Urteil jedoch nicht. Stattdessen verweist es auf einen fehlenden „Veranlassungszusammenhang“ zwischen einer möglichen Notsituation und den getroffenen Maßnahmen. Es fehle eine ausreichende Darlegung, inwieweit die getroffenen Maßnahmen nötig sind, um die ggf. vorliegende Notsituation zu bewältigen. Dies ist ein juristisch eher ungewöhnlicher Schritt. Denn diese Anforderungen sind nirgends kodifiziert und eine Darlegungslast zumindest bei anderen Entscheidungen des Bundestages, also materiellen Gesetzen, besteht nicht. Insbesondere bei der eher wackeligen Begründung des Urteils drängt sich der Eindruck eines fiskalischen Protestantismus des Bundesverfassungsgerichts auf.
Doch nicht nur an dieser Stelle hält das Bundesverfassungsgericht das Agieren der Ampel für verfassungswidrig. An dem gesamten haushaltspolitischen Manöver hat es etwas auszusetzen. So soll die Rückbuchung des Klima- und Transformationsfonds in das Jahr 2021 gegen die Prinzipien der „Jährlichkeit“, „Jährigkeit“ und „Fälligkeit“ verstoßen. Dies meint kurz gesagt, dass der Haushalt jedes Jahr aufgestellt werden muss und die Ermächtigungen im jeweiligen Haushaltsjahr in Anspruch genommen werden müssen.
Die Frage, ob die aktuelle Situation, also insbesondere der Ukraine-Krieg und die Klimakrise, eine „Notsituation“ im Sinne der Schuldenbremse ist, wird das Bundesverfassungsgericht vielleicht recht bald entscheiden müssen, haben die Ampelparteien doch angekündigt die Schuldenbremse nun wieder aussetzen zu wollen.[2] Dabei ist der Klima- und Transformationsfonds nicht das einzige auf diese Weise organisierte Sondervermögen des Bundes. Wirtschaftsminister Habeck befürchtet nun, dass auch den 200 Milliarden schweren Wirtschaftsstabilisierungsfonds, in dessen Zuge u.a. die Energiepreisbremse organisiert ist, ein ähnliches Schicksal ereilen wird.[3]
Zwei äußerst günstige Jahrzehnte
Auch wenn einige deutsche Medien diesen Eindruck erzeugen, markieren die Ausgaben des Klima- und Transformationsfonds keine ungewohnte Freigiebigkeit des deutschen Staates für launige grüne Luxusausgaben, sondern eher unterdimensionierte Anstrengungen, um Teilen eines Problems Herr zu werden, das als Ende des deutschen Erfolgsweges der letzten 20 Jahre beschrieben werden kann. Dieser zeichnete sich durch ein unschlagbares Geschäftsmodell aus: Produkte am oberen Ende der Wertschöpfungskette werden mit geringen Kosten produziert und auf der gesamten Welt verkauft.
Gering waren die Kosten dabei durch günstige Energieimporte aus Russland, bzw. durch Verbrennung günstiger Kohle. Gering waren die Kosten aber auch durch günstige Arbeitskräfte im Inland und im europäischen Ausland. Durch Auslagerung der Produktion mit geringerer Wertschöpfung in die neu eingetretenen osteuropäischen EU-Staaten konnte dieses Modell noch weiter optimiert werden. Aber auch auf der Absatzseite begünstigte die Weltlage dieses Modell. Die USA häuften ein Außenhandelsdefizit nach dem nächsten an, die unaufhaltsam wachsende chinesische Wirtschaft rangierte zunächst am unteren Ende der Wertschöpfungskette und war eher ein Absatzmarkt für Maschinen, Autos und elektronische Erzeugnisse[4] als ein Konkurrent. Aber und vor allem das Lieblingsprojekt deutscher Außenpolitik, die immer wachsende EU, bot neben billigen Arbeitskräften und Produktionsstätten auch einen guten Absatzmarkt.
Niedrig waren die Kosten auch für den deutschen Staat. Die günstige strategische Lage sowie die problemlose Osterweiterung der EU sind der BRD im Windschatten des Sieges der USA über die Staaten des Ostblocks kostenlos in den Schoß gefallen. Nun aber ist praktisch jeder Faktor dieses Erfolgsmodells im Begriff wegzubrechen.
Erneuerbare Energien – oder auch: Strategische Autonomie
Für die daraus folgenden Probleme ist der nun gekippte Klima- und Transformationsfonds exemplarisch. Er sollte die energetische Gebäudesanierung, die Dekarbonisierung der Industrie, den Ausbau der erneuerbaren Energien, der Elektromobilität und der Ladeinfrastruktur finanzieren. Weiterhin waren der Ausbau von Eisenbahninfrastruktur und der Halbleiterproduktion sowie Entlastungen für energieintensive Unternehmen vorgesehen.[5]
Die meisten der Probleme, die hier bewältigt werden sollen, waren Folge des Kriegs in der Ukraine und der entsprechenden Sanktionen gegen Russland. Der Abbruch der russischen Gaslieferungen hat dem deutschen Wirtschaftsmodell in zweifacher Hinsicht geschadet. Zum einen war das Gas ein wichtiges industrielles Vorprodukt, dessen Fehlen nun insbesondere Chemiekonzerne in Schwierigkeiten bringt. [6] Zum anderen sorgt der Ausfall für steigende Energiepreise, welche die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Industrie beschränken.
Die Lösung, die der deutsche Staat unter anderem mit dem Klima- und Transformationsfonds erreichen will, ist eine strategische Autonomie im Energiesektor. Diese kann realistisch nur über den Ausbau erneuerbarer Energien erzeugt werden, wofür der Fonds 12,6 Milliarden Euro vorsieht. Weitere Milliarden sollen aus dem europäischen Emissionshandel kommen. Möchte man nicht gerade manche Gegenden Deutschlands von RWE wegbaggern und als Kohle verstromen lassen, gibt es keine alternative günstige Stromquelle. Auch wenn man in den einschlägigen Medien einen anderen Eindruck bekommen kann, ist Atomkraft keine Alternative.
Auf dieselbe Weise sind die Ausgaben zur Gebäudesanierung zu verstehen. 18,9 Milliarden Euro sieht der Klima- und Transformationsfonds dafür vor. Der Gedanke ist simpel. Sind die Gebäude energetisch saniert, benötigt die Gasheizung weniger Gas und die künftige Wärmepumpe weniger Strom. Die Industrieprozesse, welche auf Brennstoffe nicht verzichten können, sollen künftig von der nationalen Wasserstoffindustrie versorgt werden. Diese bekommt 3,8 Milliarden Euro. Für die Überbrückung der Zeit bis zur Erreichung der strategischen Autonomie sind dabei 2,6 Milliarden Euro als Entlastungen für besonders energieintensive Unternehmen vorgesehen.
Dass solche Maßnahmen nun durch die Schuldenbremse aufgehoben werden, wirkt realitätsfern. Das gilt allerdings nur, wenn man sie als Maßnahmen zur Rettung eines obsolet gewordenen Wirtschaftsmodells begreift.
Militärische Potenz für die europäischen Mittelmacht
Auch in Fragen der militärischen Potenz musste der deutsche Staat nun eine erstaunliche Lücke zwischen seinen Ansprüchen und seinen Fähigkeiten konstatieren. Der im Wesentlichen kosten- und problemlosen Erweiterung der EU Richtung Osten wurde durch den Angriff des russischen Staates ein jähes Ende gesetzt. Gern würde man einem potentiellen EU-Beitrittskandidaten mit zusätzlichem Kriegsmaterial unter die Arme greifen, damit dieser sein Ziel, den EU-Beitritt, auch tatsächlich erreichen kann. Allerdings fehlt es an überschüssigem Kriegsmaterial und Kriegsindustrie, um die Ukraine über Wasser zu halten. Und noch schlimmer: Im direkten Vergleich mit dem neuen alten Feind bringt das auf Trainings- und Kleinstmissionen zusammengeschrumpfte Militär nicht jene „Kriegstüchtigkeit“ auf die Beine, die die zentrale europäische Macht sich als Anspruch setzt.
Obwohl auch eine gewisse administrative Inkompetenz eine Rolle zu spielen scheint, ist doch auch klar, dass eine Bundeswehr, welche auf eine Konfrontation mit der russischen Armee zugeschnitten sein soll, erheblich mehr Material benötigt.
Im Gegensatz zur Frage des Umgangs mit der Energieerzeugung herrscht bei der Feststellung, es brauche mehr Geld für eine höhere militärische Potenz, eine seltene Einigkeit. Mit Zustimmung der CDU wurde ein 100 Milliarden großes Sondervermögen an der Schuldenbremse vorbei im Grundgesetz festgeschrieben. Damit ist dieses vor unangenehmen Urteilen des Verfassungsgerichts sicher. Aber auch nach dessen Auslaufen sollen die Ausgaben für das Militär dauerhaft über zwei Prozent des BIP bleiben, um dem eigenen Anspruch auf Kriegstüchtigkeit zu genügen, was die haushaltspolitischen Spielräume zusätzlich verengt.
Große Probleme, höhere Schulden
Die aktuelle Größe des Haushalts ist in keiner Weise geeignet, um die gesteigerten Probleme und Ansprüche des deutschen Staates zu finanzieren. Die Vorschläge von FDP und CDU beziehen sich im Wesentlichen darauf, am Sozialhaushalt einiges wegzukürzen.[7] Diese Aussagen wirken eher wie leere Phrasen denn wie echte Antworten. Von den 24 Milliarden Euro, die für das Bürgergeld vorgesehen sind, könnte man bei aller Hartherzigkeit nicht genug wegkürzen, um auch nur eines der Sondervermögen zu ersetzen.[8] Und auch bei den Rentenzuschüssen, immerhin 126 Milliarden Euro, sind bei einer Durchschnittsrente von 1.550 Euro kaum große Kürzungen denkbar.[9] Trotzdem würden solche Kürzungen die Betroffenen massiv benachteiligen.
Die Frage verweist eher auf eine weitere finanzielle Herausforderung: Bis 2036 gehen etwa 30 Prozent der Erwerbstätigen in Rente. Diese Arbeitskräfte werden am Ende ihrer Karriere auf einmal von den produktivsten ArbeiterInnen der Gesellschaft zu RentenempfängerInnen. Somit gerät auch der Faktor der – im europäischen Vergleich – relativ günstigen und verfügbaren Arbeitskraft unter Druck. Möchte der Staat diesem Problem beikommen, bräuchte man einen Zuwanderungssaldo von etwa 1,1 Millionen Menschen.[10] Das neu beschlossene Fachkräfteeinwanderungsgesetz zielt auf qualifizierte MigrantInnen und scheint den Resultaten nach vollkommen unzureichend. [11] Allerdings ist die Armut auf dieser Welt groß, und so gäbe es genügend Menschen, die bereit wären, in Deutschland als PflegerInnen, IndustriemechanikerInnen oder HandwerkerInnen zu arbeiten, nach denen das deutsche Kapital so nachdrücklich verlangt. Das aber brächte Integrationskosten in Form von Sprachkursen, ggf. Unterstützungen für die jeweiligen Unternehmen bei Anwerbung und Integration der Arbeitskräfte, sowie schlicht Verwaltungskosten für die Ausländerbehörden mit sich, die offensichtlich noch nicht eingeplant sind.
Auch um die bloße Instandhaltung der existierenden Infrastruktur steht es bekanntermaßen schlecht. Der Anteil öffentlicher Investitionen am BIP von 3 % liegt deutlich unter dem anderer OECD-Staaten.[12] Zwischen 2002-2007 sowie von 2012 bis heute sind die öffentlichen Investitionen rückläufig.[13] Es ist unwahrscheinlich, dass dieser Kurs beibehalten werden kann. Bekenntnisse zum Ausbau der Bahninfrastruktur, der Digitalisierung von Schulen und Verwaltungen, der Reparatur von Brücken usw. verweisen auf steigende Finanzanforderungen.
Vor dem Hintergrund dieser Probleme wirkt die Schuldenbremse genau wie das, was sie ist: Ein haushaltspolitisches Relikt einer Nation, deren Erfolgsweg äußerst günstigen Sonderfaktoren zu verdanken war. Dies ist nun vorbei. Der neue Protektionismus der USA und das Aufsteigen des chinesischen Kapitals in der Wertschöpfungskette bedrohen Absatzmärkte und schaffen stärkere Konkurrenten in wichtigen Sektoren wie der Automobilindustrie.[14] Allein im Monat August stiegen die Exporte chinesischer Elektroautos in den europäischen Markt um 31 %.[15] Doch nicht nur auf der Absatzseite, auch auf Zuliefererseite hat das Erfolgsmodell Probleme. Durch den Mikrochipmangel im ersten Halbjahr von 2021 konnten 4 Millionen Autos nicht gebaut werden.[16] Dabei werden über 63 % der Halbleiter in Taiwan hergestellt; einem Herstellungsland mit äußerst ungewisser Zukunft. Die Milliardensubventionen für neue Chip- und Batteriezellenfabriken sind bitter nötig, will der deutsche Staat sein Kapital im Automobilsektor verteidigen.[17] Oder wie der deutsche Wirtschaftsminister es fasst: „Mit der Schuldenbremse so wie sie ist, haben wir uns freiwillig die Hände auf dem Rücken befestigt, und ziehen in einen Boxkampf. So wollen wir den gewinnen? Die anderen ziehen sich Hufeisen in die Handschuhe und wir haben noch nicht mal die Arme frei.“[18]
Allerdings ist derzeit (Anfang Dezember 2023) angesichts einer teilweise fanatischen Verteidigung dieses finanzpolitischen Anachronismus durch die gesammelte deutsche Rechte von AfD, CDU bis FDP nicht absehbar, wie das deutsche Kapital sich aus diesem Dilemma befreien könnte. Das Bundesverfassungsgericht jedenfalls scheint bereitzustehen, die Handlungsunfähigkeit des politischen Systems weiter zu zementieren.
[1] https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2023/11/fs20231115_2bvf000122.html
[2] https://www.br.de/nachrichten/meldung/lindner-kuendigt-aussetzung-der-schuldenbremse-fuer-2023-an,300605f2a
[3] https://www.tagesschau.de/inland/innenpolitik/bverg-urteil-haushalt-wsf-100.html
[4] https://de.statista.com/statistik/daten/studie/1407046/umfrage/deutsche-exporte-nach-china-nach-warengruppen/
[5] https://www.bundesregierung.de/breg-de/aktuelles/ktf-sondervermoegen-2207614
[6] https://www.swr.de/swraktuell/rheinland-pfalz/ludwigshafen/basf-gas-russland-100.html
https://www.sueddeutsche.de/wissen/chemie-ludwigshafen-am-rhein-basf-streicht-2600-stellen-und-schliesst-chemieanlagen-dpa.urn-newsml-dpa-com-20090101-230223-99-712909
[7] https://www.tagesschau.de/inland/spar-debatte-urteil-haushalt-100.html
[8] https://www.bundeshaushalt.de/DE/Bundeshaushalt-digital/bundeshaushalt-digital.html
[9] https://www.deutsche-rentenversicherung.de/SharedDocs/Downloads/DE/Statistiken-und-Berichte/Rentenatlas/2023/rentenatlas-2023-download.pdf?__blob=publicationFile&v=7
[10] https://www.sueddeutsche.de/wirtschaft/zuwanderung-migration-heizungsgesetz-klimaschutz-fachkraeftemangel-1.5990360?reduced=true
[11] https://www.bundesregierung.de/breg-de/themen/arbeit-und-soziales/fachkraefteeinwanderungsgesetz-2182168
[12] Government at a Glance 2023 https://doi.org/10.1787/3d5c5d31-en
[13] https://www.economist.com/europe/2017/06/17/germanys-low-investment-rate-leaves-its-infrastructure-creaking
[14] https://www.ft.com/content/ff845844-410d-4e0d-b0a2-72687a7fb275
[15] https://www.reuters.com/world/europe/eu-launches-anti-subsidy-investigation-into-chinese-electric-vehicles-2023-09-13/
[16] https://www.deutschlandfunk.de/lieferengpaesse-bei-halbleitern-die-macht-der-mikrochips-100.html
[17] https://www.tagesschau.de/wirtschaft/unternehmen/intel-chipfabrik-subventionen-scholz-100.html
https://www.tagesschau.de/wirtschaft/batteriezellen-produktion-staatshilfen-101.html
[18] https://www.youtube.com/watch?v=re7zXYtjNsM