Auch nach eineinhalb Jahren ist die Corona-Krise das bestimmende Thema in allen gesellschaftlichen Bereichen. Nicht nur um die Pandemie einzudämmen griff der Staat immer wieder massiv in die Wirtschaft ein. Neben akuten Hilfsprogrammen setzte die Bundesregierung auch ein Konjunkturprogramm auf, um das Wirtschaftswachstum anzukurbeln. Zur Finanzierung dieser Eingriffe wurde ein großer Anstieg der Staatsverschuldung in Kauf genommen. Diese vielen staatlichen Interventionen gaben Anlass zur Frage, ob sie als Anzeichen für ein langsames Ende des neoliberalen Wirtschaftskurses gedeutet werden können. Diese Auffassung wurde bestärkt durch eine längerfristige Verschiebung im Verhältnis zwischen Staat und Markt, die sich schon in den letzten Jahren abgezeichnet hatte. Es gibt schon seit Längerem Tendenzen hin zu einer aktiveren Rolle von Fiskalpolitik in der makroökonomischen Ausrichtung. Spätestens seit 2019 in Deutschland der Konjunkturzyklus deutlich abkühlte, wurden unter anderem Forderungen nach mehr öffentlichen Investitionen laut. Dass Deutschland dringend eine Investitionsoffensive braucht, darüber waren sich selbst Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften einig.[1] Auch gab es zumindest in Deutschland in den letzten Jahren eine Abschwächung des neoliberalen Kahlschlags und sogar einige anti-neoliberale Reformen wie den Mindestlohn. Krisen können gesellschaftliche und politische Veränderungsprozesse auslösen und beschleunigen. Es ist daher sinnvoll, Entwicklungen vor und während der Corona-Krise anhand dieser Fragestellung genauer zu untersuchen. Im Folgenden werden vier dafür relevante Themenbereiche diskutiert.
1. Wirtschaftspolitik in der Krise
Die Diskussion um ein mögliches Ende des Neoliberalismus nahm Anfang 2020 an Fahrt auf, als die ersten Corona-Hilfspakete in Deutschland geschnürt wurden und der Staat dafür sogar die Schuldenbremse außer Kraft setzte. Neben akuten Hilfsmaßnahmen wurden Konjunkturprogramme eingesetzt, um das Wirtschaftswachstum wieder auf seinen Pfad vor Corona zu bringen. Die fiskalpolitischen Ausgaben zur Eindämmung der Finanzkrise erreichten 2009 eine Größe von 3 Prozent des BIP. In den Krisenjahren 2020/2021 kamen sie auf deutlich höhere 11 Prozent. Auch in den anderen europäischen Ländern und den USA sind die Programme im Zuge der Corona-Pandemie deutlich umfassender als während der Finanzkrise.[2] Eine Ausnahme stellt China dar, das weniger als während der Finanzkrise ausgab (Atlantic Council, 2021). Das ambitionierte 806,9 Milliarden Euro umfassende Konjunkturpaket Next Generation EU der europäischen Kommission und Joe Bidens 1,9 Billionen Dollar umfassender American Rescue Plan sind neben dem deutschen Konjunkturpaket die wichtigsten Beispiele für diese jüngsten Konjunkturprogramme. In Deutschland gibt es einen breiten Konsens über die Notwendigkeit staatlicher Hilfsmaßnahmen. Differenzen bestehen vor allem in Ansichten über die soziale Ausgestaltung und den notwendigen Umfang. Konservative und Liberale befürworten die Maßnahmen, insofern sie helfen würden, „die Wirtschaft“ über eine schwierige Phase zu bringen; ansonsten fordern sie eine zügige Rückkehr zu den Prinzipien der Marktwirtschaft. Viele Linke sehen in der aktiveren Rolle des Staates und dem Aussetzen der Schuldenbremse eine Chance auf mehr Spielraum für öffentliche Investitionen und soziale Reformen. Es muss sich allerdings noch zeigen, inwiefern der Staat ähnlich wie in der Finanzkrise 2008 nur als „Krisenfeuerwehr“[3] agiert oder ob sich staatsinterventionistische Tendenzen durch die Krise noch einmal verstärken.
Die soziale Schieflage der Corona-Politik der Bundesregierung wurde schon mehrfach in dieser Zeitschrift diskutiert.[4] Die Prioritäten wurden deutlich in der Ausgestaltung der Eindämmungsmaßnahmen. Der Großteil der Maßnahmen zielte auf die Reduzierung privater Kontakte, während es vor allem ab dem zweiten „Lockdown Light“ im Herbst 2020 kaum mehr Einschränkungen für die Arbeit in Betrieben und Büros gab. Home-Office- und Testpflicht konnten erst nach langem politischem Ringen und unter großem Protest der Unternehmen durchgesetzt werden. Die Bundesregierung nahm neben zeitweise hohen Todeszahlen eine große psychosoziale Belastung der Bevölkerung in Kauf, um das wirtschaftliche Geschehen möglichst wenig einzuschränken. Die wirtschaftlichen Maßnahmen beinhalteten den 600 Milliarden Euro umfassenden Wirtschaftsstabilisierungsfonds mit Krediten und Garantien für Großunternehmen ebenso wie die mehrmals verlängerten Überbrückungshilfen. Dazu kommt die Ausweitung von KfW-Krediten, Soforthilfen für Selbstständige, Freiberufler und kleine Betriebe, verschiedene Steuererleichterungen und Stundungsmaßnahmen. Zur Sicherung von Arbeitsplätzen war zudem besonders die Ausweitung des Kurzarbeitergeldes relevant (BMF, Kampf gegen Corona, 2020). Das im Juni 2020 beschlossene Konjunkturprogramm in Höhe von 130 Milliarden Euro beinhaltete auch einige soziale Maßnahmen wie einen Kinderbonus und eine befristete Mehrwertsteuersenkung. Teil davon ist außerdem ein Zukunftspaket, welches 50 Milliarden Euro für Investitionen in Technologien wie Künstliche Intelligenz, Wasserstoff und Elektromobilität bereitstellen soll (Bundesregierung, Konjunkturpaket, 2020). Anhand der Allokation der Hilfsgelder allein zeigt sich eine deutliche Bevorzugung der Interessen großer Unternehmen. Die Hilfsmaßnahmen für große Unternehmen wurden zudem sehr zügig und unkompliziert umgesetzt, während es bei den Hilfen für kleine Unternehmen und Selbstständige zu teilweise existenzgefährdenden Verzögerungen kam. Auch wenn es die Krisenpolitik der Bundesregierung insgesamt schaffte, die Krisenfolgen auch für die breite Bevölkerung abzumildern, zeigt sich eine deutliche Bevorzugung von Kapitalinteressen. Vor allem Geringverdiener:innen und Jugendliche zählen zu den Krisen-Verlierer:innen.
Auf europäischer Ebene wurde im Dezember 2020 nach längeren Unstimmigkeiten ein Stimulus-Paket in Höhe von 2,018 Billionen Euro beschlossen. Dieses setzt sich aus dem regulären EU-Haushalt 2021-2027 in Höhe von 1,211 Billionen Euro und dem Sonderposten NextGenerationEU mit noch einmal 806,9 Milliarden Euro[5] zusammen. Bei NextGenEU handelt es sich um ein Konjunkturpaket zur Milderung der wirtschaftlichen Corona-Folgen und Förderung langfristiger Ziele wie Digitalisierung, Klimaschutz und „Krisenresilienz“. Ein weiteres Ziel ist die Stärkung der EU in der Konkurrenz mit China und den USA um zukünftige Technologieführerschaft. Das Herz von NextGenEU stellt die Recovery and Resilience Facility mit verfügbaren Geldern in Höhe von bis zu 672,5 Mrd. Euro dar. Davon werden knapp über die Hälfte als Darlehen und der Rest als Zuschüsse vergeben. Zur Beantragung der Hilfsgelder mussten die Mitgliedsstaaten ihre Investitionspläne bis 30. April 2021 bei der EU-Kommission zur Genehmigung vorlegen. Die Verwendungspläne der Mitgliedstaaten müssen bestimmte Reformkriterien erfüllen. Einerseits sollen mindestens 37 Prozent der Gelder für „grüne“ Projekte und 20 Prozent für Digitalisierung ausgegeben werden. Andererseits wird von den Länderprogrammen auch gefordert, dass die Verwendung der Gelder den länderspezifischen Anforderungen des Europäischen Semesters entsprechen müssen. Bisher wurden alle Pläne genehmigt, doch durch den speziellen Vergabemechanismus über das europäische Semester entsteht auch ein Einfallstor für neoliberale Strukturreformen (Watkins, 2021). Bemerkenswert am NextGenEU ist vor allem, dass die EU-Kommission die Mittel als gemeinsame EU-Anleihe auf dem Kapitalmarkt aufnehmen wird. So entsteht zum ersten Mal ein eigenes Fiskal-Budget in Höhe von 800 Milliarden Euro, also etwa in Höhe von 5 Prozent des BIP der EU. Falls sich diese Politik verstetigt, könnte eine tiefere Integration der europäischen Währungsunion über eine gemeinsame Fiskalpolitik die Folge sein. Im Großen und Ganzen handelt es sich bei NextGenEU um ein Modernisierungsprogramm, das ähnlich wie der Europäische Green Deal einen grünen und zumindest in der Rhetorik inklusiveren Kapitalismus zum Ziel hat.
Auch in den USA wurde auf Initiative von Joe Biden Anfang des Jahres ein massives Konjunkturprogramm auf den Weg gebracht. Biden war bisher nicht gerade für eine progressive Haltung in wirtschaftspolitischen Fragen bekannt. Seine wirtschaftspolitische Agenda Build Back Better basiert im Wesentlichen auf drei Säulen: dem bisher als einzigen der drei verabschiedeten American Rescue Plan, dem American Jobs Plan und dem American Families Plan (WH.GOV). Bidens Agenda „Bidenomics“ wird dabei aufgrund ihres Inhalts, aber vor allem wegen ihres historischen Umfangs mit der Politik des New Deal verglichen und als wirtschaftspolitischer Paradigmenwechsel aufgefasst. Der am 11. März verabschiedete und 1,9 Billionen US-Dollar umfassende American Rescue Plan beinhaltet Maßnahmen zur Bekämpfung der Corona-Pandemie. Zentral sind außerdem die vielen Hilfsmaßnahmen für Familien und Menschen mit unteren und mittleren Einkommen. Darunter fallen beispielsweise eine Einmalzahlung von 1400 US-Dollar, die Verlängerung der sonst im März ausgelaufenen erweiterten Arbeitslosenversicherungszahlungen, Steuergutschriften für Familien mit Kindern und Kredite und Geldzahlungen für besonders schwer getroffene Regionen (American Rescue Plan). Der noch nicht verabschiedete industriepolitische American Jobs Plan soll bis zu zwei Billionen US-Dollar über die nächste Dekade umfassen. Der Jobs Plan beinhaltet Investitionen in Klima- und Umweltschutz sowie in Infrastruktur und Forschung zur Technologieführerschaft (WH.GOV). Der ebenfalls noch nicht beschlossene American Families Plan beinhaltetet vor allem Programme zur Förderung von Bildung sowie steuerliche Erleichterungen für Familien (WH.GOV). Viele der sozialpolitischen Programme des American Rescue Plan sind zwar bedeutend im Kontext der USA. Im Vergleich mit europäischen sozialstaatlichen Standards kommen sie aber eher einem Aufholen gleich (Pisani-Ferry, 2021). Die Demokraten machen zudem einige neoliberale Maßnahmen rückgängig, die sie selbst unter Bill Clinton eingeführt hatten, z.B. die Reform sozialer Wohlfahrtsprogramme (Noah, 2021). Die den progressiven Demokraten besonders wichtige Einführung eines 15-Dollar hohen Mindestlohns musste aufgrund des Widerstands von ‚moderateren‘ Demokraten aus der Gesetzesvorlage gestrichen werden. Ebenso erging es weiteren Punkten wie etwa der Höhe der Arbeitslosenversicherungszahlungen.
Trotzdem ist Bidens wirtschaftspolitische Agenda ein Bruch mit der zuvor über Jahrzehnte verfolgten „Trickle-Down“ Ideologie. Laut deren Verfechtern soll durch die Förderung angebotsseitiger Faktoren wie Steuererleichterungen und Arbeitsmarktliberalisierung das Wirtschaftswachstum gestärkt werden. Der so bei den Oberen geschaffene Reichtum würde durch deren Konsum und die Schaffung von Arbeitsplätzen auch den unteren Einkommensschichten zugutekommen. Dementgegen rückt im American Rescue Plan die Stärkung der Nachfrage der unteren und mittleren Einkommen in den Fokus. Das Argument geht genau umgekehrt zum „Trickle-Down“-Effekt: Im Gegensatz zu den Reichen sparen diese ihre zusätzlichen Einkommen nicht, sondern geben sie aus und steigern dadurch die gesamtwirtschaftliche Nachfrage. Die Wiederkehr dieser keynesianischen Argumentationsweise ist bemerkenswert. Auch wenn die Rhetorik freundlicher und der Umgang geordneter ist, bleibt Biden mit seiner außenwirtschaftlichen Agenda im weitesten Sinne bei „America First“. Die unter Donald Trump eingeführten Zölle und Tarife auf chinesische Handelsgüter bleiben vorerst bestehen (tagesschau, 2020). Die Systemkonkurrenz zu China wird immer wieder als wichtiger Grund für die industriepolitische Offensive genannt. Binnenwirtschaftlich hat Joe Bidens Politik einen deutlich sozialeren Anstrich im Vergleich zu Donald Trump. Die Hauptgründe dürften die Wahl- und Kampagnenerfolge vieler progressiver Demokrat:innen sein. Allein das Rennen um die Präsidentschaftskandidatur gegen Bernie Sanders hatte Joe Biden zu deutlichen Zugeständnissen gezwungen. Auch wenn diese vor ihrer Implementierung noch einmal abgeschwächt werden, kann Biden es sich aufgrund der neuen Kräfteverhältnisse in seiner Partei nicht leisten, diese völlig zu ignorieren. Dabei spielt sicherlich auch eine Rolle, dass ein signifikanter Teil der US-amerikanischen Bevölkerung mittlerweile hinter vielen dieser Forderungen steht.
Bei allen Unterschieden in der konkreten Ausgestaltung der Konjunkturprogramme gibt es wichtige Gemeinsamkeiten. Sie alle beinhalten Maßnahmen, die die längerfristige Transformation in Richtung eines grünen Kapitalismus ermöglichen sollen. Soziale Themen spielen eine mehr oder weniger wichtige Rolle, sind aber den Kapitalinteressen klar untergeordnet. Die Systemkonkurrenz mit China ist ein herausragender Faktor für die Ambitioniertheit der Programme, vor allem in Fragen der technologischen Souveränität. Schließlich sind sie alle schuldenfinanziert. Wie mit diesen massiv gestiegenen Staatsschulden in den kommenden Jahren umgegangen wird, wird einen großen Einfluss auf den fiskalpolitischen Handlungsspielraum haben und soll im nächsten Abschnitt diskutiert werden.
2. Umgang mit Staatsschulden und finanzpolitischer
Handlungsrahmen der kommenden Jahre
Bis 2022 werden in der Bundesrepublik nach aktuellem Stand rund 650 Milliarden Euro neue Schulden von Bund, Ländern und Kommunen aufgenommen. Die vorläufig ausgesetzte Schuldenbremse soll ab 2023 wieder greifen. Dann beginnt auch der Tilgungsplan über 20 Jahre. Um diesen Plan einzuhalten, müsste Deutschland jährlich 24 Milliarden Euro zurückzahlen (Beznoska, Hentze & Hüther, 2021). Dabei war die deutsche Schuldenquote im Jahr 2019 zum ersten Mal seit 2002 wieder knapp unter das Maastricht-Kriterium von 60 Prozent gefallen. Im Jahr 2020 allein stieg sie jedoch um 10,3 Prozentpunkte auf 70 Prozent in Relation zum BIP. Mit 82,5 Prozent hatte sie ihren bisherigen Höchststand während der Finanzkrise 2008 erreicht (Bundesbank, 2021). Der Rückverkauf von zur Bankenrettung erworbenen Vermögenstiteln war neben der positiven konjunkturellen und demografischen Entwicklung ein maßgeblicher Faktor dafür, dass die Schuldenquote innerhalb von 10 Jahren unter die 60 Prozent-Marke zurückgeführt werden konnte. Für die kommenden Jahre wird von den wichtigsten deutschen Wirtschaftsforschungsinstituten das Produktivitätspotenzialwachstum allerdings schwächer eingeschätzt als im vergangenen Jahrzehnt. Häufig wird hier auf die demografische Entwicklung als zentralen Einflussfaktor verwiesen (Gemeinschaftsdiagnose, 2021). Das IW Köln etwa schätzt, dass sich das Wirtschaftswachstum durch den demografischen Wandel bis 2035 halbieren könnte (Grömling, 2017). [6] Möglicherweise wird es also nach dieser Krise schwieriger als zuvor, aus der höheren Staatsschuldenquote „herauszuwachsen“. Dennoch ist dieser Weg weitgehend konsensual. Wenn bei etwa gleichbleibendem Schuldenstand das BIP wächst, geht die Staatsschuldenquote automatisch zurück.
Die LINKE fordert als einzige der im Bundestag vertretenen Parteien nach wie vor eine Abschaffung der Schuldenbremse. Im bürgerlich-liberalen Lager besteht der Streitpunkt darin, ob nach dem Ende der akuten Krisensituation die Schuldenbremse in ihrer bisherigen Form beibehalten oder um eine Investitionsregel modifiziert werden sollte. Ausgerechnet der Kanzleramtschef Helge Braun aus der CDU hatte noch im Januar des Jahres eine Debatte über eine längerfristige Aussetzung der Schuldenbremse angefacht. Er forderte eine Grundgesetzänderung, die es für die kommenden Jahre ermöglicht, den Fokus auf die wirtschaftliche Erholung zu lenken. Braun erntete für seinen Vorschlag jedoch Widerspruch und Skepsis aus den eigenen Reihen. Einige Unionspolitiker hatten dementgegen einen ausgeglichenen Haushalt schon ab 2022 gefordert (tagesschau, 2021). Die SPD verspricht in ihrem auf Kanzlerkandidat Olaf Scholz zugeschnittenem Wahlprogramm Investitionen in diverse Bereiche, will aber an der Schuldenbremse in ihrer bisherigen Form festhalten. Letztlich ist Scholz als Finanzminister für den strikten Tilgungsplan ab 2023 maßgeblich verantwortlich (tagesschau, 2021). Die Grünen fordern in ihrem Wahlprogramm eine „zeitgemäße Gestaltung“ der Schuldenbremse. Das heißt, dass öffentliche Nettoinvestitionen – also Investitionen, die das öffentliche Vermögen vergrößern – von der Schuldenbremse ausgenommen werden sollen. Dies entspräche der oben genannten „Goldenen Regel“ für Investitionen. Auch wenn sie diesbezüglich unkonkret bleiben, laufen ihre Forderungen auf eine Verfassungsänderung und konsequenterweise auf eine Änderung des europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakts hinaus (Priewe, 2021). Der politische Widerstand dagegen dürfte trotz aller Entwicklungen nach wie vor groß sein. In allen Regierungskonstellationen mit Unionsbeteiligung, also auch unter Schwarz-Grün, scheint eine solche Verfassungsänderung aktuell eher unrealistisch.
Auch in der Wissenschaft findet diese Debatte derzeit statt. Befürworter einer modifizierten Schuldenbremse kommen stellvertretend vom arbeitgebernahen Institut der deutschen Wirtschaft (Beznoska, Hentze, & Hüther, 2021) oder vom Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung (Kriwoluzky, 2021). Clemens Fuest, Vorsitzender des eher konservativen ifo Instituts, spricht sich gegen eine Modifizierung der Schuldenbremse aus. Bei ihm findet sich ein häufig vorgebrachtes Argument wieder: Die Schuldenbremse habe erst den finanzpolitischen Spielraum geschaffen, der es Deutschland ermöglichte, so ambitioniert auf die Krise zu reagieren (Fuest, 2021). Diese Argumentation lässt allerdings den Schaden außer Acht. den mehrere Jahrzehnte Sparpolitik etwa in der Gesundheitsinfrastruktur hinterlassen haben. Eine neue Studie der Universität Mainz zeigt außerdem, dass Menschen in prekären Verhältnissen ein besonders hohes Infektionsrisiko haben (Klein, 2021). Beides sind Beispiele, wie durch neoliberale Politik die Voraussetzungen zur Bewältigung der Pandemie verschlechtert wurden. Inzwischen wird schon wieder der Abbau weiterer Krankenhäuser diskutiert (ntv, 2021). Deutschland profitiert jedoch tatsächlich vom „Vertrauen der Märkte“ als finanzpolitisch sicherer Hafen durch niedrige Zinsen und eine hohe Nachfrage nach Staatsanleihen. Die strukturelle Abhängigkeit des wirtschaftspolitischen Handlungsspielraums von den Finanzmärkten ist systemimmanent. Angesichts des massiven Investitionsbedarfs, verbunden mit großen potenziellen „crowding in“[7] Effekten öffentlicher Investitionen unter den aktuellen Bedingungen (IMF 2020), wäre es aber unabhängig von politischen Ansichten irrational, diesen Spielraum nicht auszunutzen. Zudem ist davon auszugehen, dass dieser finanzpolitische Spielraum wesentlich größer ist als die Dimension, in der sich Deutschland aktuell bewegt (Ubide, 2016).
In der Debatte um die Schuldenbremse tritt ein wichtiger Widerspruch zwischen neoliberaler Ideologie und Kapitalinteressen zu Tage. Die institutionell festgeschriebene Haushaltsdisziplin hat über die Jahre einen erheblichen Investitionsstau erzeugt. Wichtige Investitionen in Infrastruktur, Bildung und Klimaschutz fanden nicht statt, und das wird mehr und mehr zum Problem für Deutschland als Wirtschaftsstandort. Was in der Politik zum Teil noch nicht angekommen ist, wird von der Industrie zunehmend thematisiert. Der BDI hatte sich etwa erst kürzlich kritisch zum Wahlprogramm der CDU geäußert und forderte mehr Spielraum für Investitionen. Statt auf die Schwarze Null zu setzen könne Deutschland nur durch eine Investitionsoffensive aus der Krise herauswachsen (Creutzburg, 2021). Die bereits 2019 von BDI und DGB geforderte Investitionsoffensive wurde eingangs erwähnt. Es ist nicht unwahrscheinlich, dass sich die Stimmen aus der Industrie in den kommenden Jahren zunehmend gegen die Schuldenbremse wenden. Der Ausgang hängt davon ab, ob oder eher wann sich wirtschaftlicher Pragmatismus gegen eine zunehmend nicht mehr nützliche Ideologie durchsetzen wird.
Die hier nachgezeichnete Debatte zeigt allerdings einen weiteren Aspekt sehr deutlich. Falls die Schuldenbremse unter diesen Umständen modifiziert oder gar abgeschafft wird, geschieht dies nicht im Interesse der arbeitenden Bevölkerung. Sicherlich kommen öffentliche Investitionen in Infrastruktur oder Bildung auch der Allgemeinheit zugute. Solange es aber keine breite gesellschaftliche Bewegung gegen die Schuldenbremse gibt, die soziale Forderungen in den Fokus stellt, werden diese, wenn überhaupt, nur zweitrangig berücksichtigt werden. Ähnlich wird es sich mit Investitionen in Klima- und Umweltschutz verhalten. Die Schuldenbremse ist nach wie vor ein großes Hindernis für soziale Politik, und der Kampf um ihre Abschaffung könnte in den kommenden Jahren ein wichtiger gemeinsamer Bezugspunkt für linke Mobilisierungen sein.
Auch wenn der finanzpolitische Spielraum für die kommenden Jahre noch ausgelotet wird, ist es wahrscheinlich, dass die industriepolitischen Ambitionen der vergangenen Jahre fortgesetzt werden.
3. Revival der Industriepolitik – Standortfaktoren und
internationale Konkurrenz
Etwa seit Beginn der 1990er gingen die öffentlichen Bruttoanlageinvestitionen relativ zur Wirtschaftsleistung zurück. Die Nettoanlageinvestitionen bewegten sich ab Ende der 1990er auf sehr niedrigem Niveau und zeitweise im negativen Bereich. Erst ab etwa 2017 kam es zu einer leichten Trendwende (Bardt, Dullien, Hüther & Rietzler, 2019). Doch reichte diese bislang nicht aus, um die Defizite der vergangenen Jahrzehnte rückgängig zu machen. Bei einer Umfrage im Jahr 2018 gaben beispielsweise 68 Prozent der befragten Unternehmen an, regelmäßig durch Infrastrukturmängel im Geschäft beeinträchtigt gewesen zu sein. Besonders in den Bereichen Straßenverkehr und Kommunikationsnetze empfanden sie eine hohe Belastung und Verschlechterung gegenüber der letzten Umfrage 2013 (Gromling & Puls, 2018). Dass die mangelhaften Infrastrukturinvestitionen mittlerweile ein echtes Problem für die Wirtschaft sind, wurde schon vor Corona zum Teil anerkannt. Dies ist auch einer der Gründe, warum das Thema Industriepolitik in den letzten Jahren wieder Eingang in die wirtschaftspolitische Praxis findet. Die Corona-Krise zeigte außerdem die Fragilität internationaler Lieferketten und bestärkte die Auffassung, dass „kritische“ Industrieproduktion wieder vermehrt in Deutschland und der EU erfolgen sollte. Insofern beschleunigt die Corona-Krise Prozesse, die schon im Gange waren.
Das Thema Infrastruktur ist aber nicht der einzige Grund für die Wiederbelebung industriepolitischer Bestrebungen. Die deutsche Industrie steht vor langfristigen Herausforderungen, um ihre Stellung im Weltmarkt zu verteidigen. Einerseits stehen besonders der Automobilsektor, aber auch andere energie- und ressourcenintensive Bereiche wie die Stahl-, Chemie und Elektroindustrie vor großen Modernisierungserfordernissen. Diese ergeben sich einerseits durch die Anforderungen an gesetzliche Klima- und Umweltschutzmaßnahmen. Dazu kommt der hohe Investitionsbedarf durch den beschleunigten technologischen Wandel und zunehmende Konkurrenz in den Bereichen Digitalisierung, Industrie 4.0 und Künstliche Intelligenz. Die Herausforderungen sind dabei sowohl finanzieller als auch personeller Natur. Die Bereiche Forschung und Entwicklung sind ebenfalls zentral. Diese Prozesse gehen mit Kapitalentwertung und hohem Investitionsbedarf einher, wenn beispielsweise Anlagen mit veralteten Produktions- und Umweltstandards nicht weiter genutzt werden können. Allein durch die Anhebung des EU-Klimaziels bis 2030 werden geschätzt jährlich bis zu 215 Milliarden zusätzliche Investitionen benötigt (European Commission, 2020). Ein dritter wichtiger Punkt für industriepolitische Bestrebungen sind Veränderungen in der internationalen Wirtschaftsordnung. Einerseits stellt die aktive Industriepolitik Chinas, verbunden mit einer wachsenden Fokussierung auf den eigenen Binnenmarkt, das deutsche exportabhängige Kapital in wichtigen Bereichen wie etwa im Anlagen- und Maschinenbau vor neue Herausforderungen. Auf der anderen Seite beklagt die deutsche Industrie auch den zunehmenden Protektionismus in der US-amerikanischen Wirtschaftspolitik. Diese Entwicklungen betreffen in besonderem Maße die deutschen exportabhängigen Kapitalfraktionen, also etwa die Automobilbranche, den Maschinen- und Anlagenbau und die chemische Industrie. Dass sich diese Thematik auch in den Konjunkturpaketen immer wieder an zentraler Stelle findet, zeigt deren große Bedeutung.
Die Bundesregierung hat bereits in den vergangenen Jahren Maßnahmen eingeleitet, um die nötigen Transformationsprozesse im Sinne des deutschen Kapitals zu gestalten. Dazu zählt die im November 2019 von Wirtschaftsminister Peter Altmeier vorgestellte Industriestrategie 2030 (BMWI Industriestrategie, 2030). Sie basiert auf drei Säulen: Erstens sollen die industriellen Rahmenbedingungen des Industriestandorts Deutschlands verbessert werden. Hier werden Deregulierungs- und Liberalisierungsmaßnahmen - verbunden mit einem Infrastrukturprogramm - gefordert. Im Namen der Wettbewerbsfähigkeit sollen etwa die Unternehmenssteuerbelastung gesenkt, Sozialversicherungsbeiträge auf unter 40 Prozent stabilisiert und der Arbeitsmarkt weiter flexibilisiert werden. Ebenfalls im Namen der Wettbewerbsfähigkeit soll aber auch in Verkehrs-, Transport und Digitalinfrastruktur investiert werden (Energie, 2019). Ähnliches ist auch in der im Oktober 2019 veröffentlichten Mittelstandsstrategie der Bundesregierung zu lesen (Bundesministerium für Wirtschaft und Energie, 2019). Die zweite Säule der Industriestrategie 2030 legt den Fokus auf die Förderung der deutschen Wirtschaft in den Bereichen der sogenannten „Game-Changer-Technologien“ wie KI oder Industrie 4.0. Beim Klima- und Umweltschutz steht im Vordergrund, den notwendigen Umbau der Industrie als Chance für Ausbau bzw. Wiederherstellung deutscher Technologieführerschaft zu fördern. Dazu gilt es, die Belastungen für das deutsche Kapital beispielsweise durch Stromkosten möglichst niedrig zu halten. Neben der Einführung eines nationalen Emissionshandelssystems in den Bereichen Wärme und Verkehr ist besonders die Förderung neuer Technologien in den Bereichen E-Mobilität, Wasserstoff, Bioökonomie und Carbon-Capture-Technologien nennenswert (Energie, 2019). Einerseits sind diese Technologien durch ihr großes Wertschöpfungspotenzial für die wirtschaftliche Zukunft der Unternehmen relevant. Andererseits stehen sie symbolisch für den Versuch, den Klimawandel möglichst wachstumsfreundlich und mit technischen Lösungen zu bekämpfen. Besonders interessant scheint für die Bundesregierung dabei das Thema Wasserstoff. In einer im Juni 2020 erschienenen nationalen Wasserstoffstrategie werden detaillierte Maßnahmen zum Aufbau einer nationalen und zur Förderung einer internationalen Wasserstoffindustrie beschrieben. Auch im Wiederaufbauprogramm NextGenEU spielt das Thema Wasserstofftechnologien auf europäischer Ebene eine wichtige Rolle. Man erhofft sich durch die Nutzung „grünen“, also aus erneuerbaren Energien gewonnenen Wasserstoffs die Ersetzung fossiler Brennstoffe in Bereichen, in denen etwa elektrische Antriebe oder anderweitige Formen der Energienutzung technologisch (noch) nicht möglich sind (Bundesministerium für Wirtschaft und Energie, 2020). Besonders Stahl- und chemische, aber auch die Automobilindustrie dürfte von einer Wasserstoffoffensive profitieren. Zur Rechtfertigung der staatlichen Eingriffe wird immer wieder die Schaffung gleicher Ausgangsbedingungen für das deutsche Kapital gegenüber der internationalen Konkurrenz aus China, aber auch aus den USA, betont. Die EU soll außerdem als eigenständiger und unabhängiger Wirtschafts- und Technologiestandort aufgestellt werden. Stellvertretend steht die dritte Säule unter der Prämisse, die technologische Souveränität Deutschlands etwa durch besseren Schutz von Technologietransfer zu gewährleisten.
4. Geldpolitik am Limit – Fiskalpolitik unter den
Voraussetzungen der Zero Lower Bound
Es gibt noch einen weiteren Grund, warum Fiskalpolitik seit einiger Zeit wieder als Politikoption in den Fokus rückt. Die aktuelle Konstellation von sehr niedrigen Zinsen und „zu niedriger“ Inflation[8] unterscheidet sich substanziell von den Bedingungen, als viele der aktuellen finanzpolitischen Regularien geschaffen wurden. Dieser Great Moderation genannte Zeitraum von etwa Mitte der 1980er Jahre bis zur Finanzkrise 2008 zeichnete sich dadurch aus, dass die Inflation sich um das Inflationsziel der Zentralbanken bewegte und die Zinsen positiv waren (Ubide, 2019). Die Geldpolitik der Zentralbanken ist in der aktuellen Konstellation mit Zinsen um die Null, also um die Zero Lower Bound (ZLB), stark in ihrer geldpolitischen Wirkmächtigkeit beschränkt. Dabei ist die Geldpolitik bereits seit längerem extrem expansiv aufgestellt. Unter den Bedingungen der Great Moderation sollte Geldpolitik den Konjunkturzyklus stabilisieren, während sich die Fiskalpolitik auf die langfristige Stabilisierung der Staatsschulden und Verteilungsfragen fokussieren sollte (Ubide, 2019). Diese Herangehensweise wurde durch Schuldenregeln institutionalisiert. Mittlerweile mehren sich aber die Stimmen prominenter Ökonom:innen, die die Funktionalität dieser Regelungen unter den Bedingungen der ZLB nicht mehr gegeben sehen. Darunter befinden sich etwa der ehemalige Chefökonom des Internationalen Währungsfonds Oliver Blanchard und der ehemalige Berater der Präsidenten Clinton und Obama, Larry Summers. Wenn die Geldpolitik durch die ZLB beschränkt ist, sollte der Staat demnach expansive Fiskalpolitik betreiben (Blanchard & Summers, 2019). Unter diesen Umständen könnte diese Politik beispielsweise durch öffentliche Investitionen einen hohen Multiplikatoreffekt bewirken. Durch die steigende Geldnachfrage könnten auch die Zinsen wieder steigen und so der Geldpolitik langfristig wieder mehr Handlungsspielraum verschaffen (Ubide, 2016). Der Internationale Währungsfonds betonte schon im Herbst letzten Jahres die positiven Auswirkungen öffentlicher Investitionen vor allem in unsicheren Zeiten wie heute (IMF 2020).[9] Der IWF will damit gezwungenermaßen einer neuen wirtschaftlichen und wirtschaftspolitischen Realität den theoretischen Weg bereiten (Sandbu, 2020). Zwar gibt es nach wie vor auch in der Mainstream-Ökonomik sehr unterschiedliche Auffassungen über das Verhältnis von Geld- und Fiskalpolitik. Auch die negativen Auswirkungen von Staatsverschuldung sind hochumstritten. Doch scheinen sich die genannten Ansichten unter anderem in Institutionen wie dem IWF oder der EZB zunehmend zu verbreiten. Zudem gilt es als wahrscheinlich, dass ein Umfeld niedriger Zinsen längerfristig besteht. Die Inflationserwartung fällt auf Grund einiger Sondereffekte im kommenden Jahr zwar mit geschätzten 2,4 Prozent so hoch aus wie seit 13 Jahren nicht mehr (Gemeinschaftsdiagnose, 2021). Doch hat die EZB bereits angekündigt, für einige Zeit Abweichungen vom Inflationsziel zuzulassen, da diese in den vergangenen Jahren zu niedrig war (European Central Bank, 2021). Möglicherweise vollzieht sich hier ein Wandel in der Prioritätensetzung der Zentralbanken, deren oberstes Ziel bislang die Preisstabilität war. Aufgrund der zunehmenden Problematik einer säkularen Stagnation rückt die Förderung des Wirtschaftswachstums in den Fokus.
5. Ein neues Paradigma?
Lässt sich anhand der beschriebenen Entwicklungen also schon von einem wirtschaftspolitischen Paradigmenwechsel sprechen? Erleben wir gerade das Ende des Neoliberalismus? Anhand der diskutierten Bereiche wird deutlich, dass der Staat nicht mehr, wie in der neoliberalen Agenda gefordert, nur „am Rande des wirtschaftlichen Geschehens“ steht, sondern aktiver eingreift. Öffentliche Investitionen, Konjunktur- und Industriepolitik werden höchstwahrscheinlich in den kommenden Jahren eine wichtigere Rolle spielen. Die diskutierten Gründe für diesen Umbruch sind vielfältig. Die Sparpolitik der vergangenen Jahrzehnte hat massive Defizite in der Infrastruktur hinterlassen. Außerdem steht die deutsche Industrie vor umfassenden technologischen Transformationsprozessen, nicht zuletzt durch unvermeidbare Anforderungen an den Klimaschutz. Die Bedeutung des Klimawandels wird zukünftig weiter wachsen, wenn extreme Wetterereignisse noch häufiger als in den vergangenen Jahren auftreten. Der wachsenden Systemkonkurrenz mit China kommt eine besondere Rolle zu, die in der Zukunft noch mehr an Bedeutung gewinnen wird. In Teilen der Wirtschaftswissenschaft gibt es zudem ein Umdenken und Bestrebungen, sich der neuen wirtschaftlichen Realität anzupassen. Ein Grund dafür sind dauerhaft niedrige Zinsen, die die Wirkmächtigkeit geldpolitischer Instrumente beschneiden. Schließlich stellt die Corona-Pandemie Wirtschaft und Gesellschaft vor langfristige Herausforderungen. Was in dieser Aufzählung allerdings fehlt, sind soziale Aspekte. Soziale Themen spielen in den industriepolitischen Programmen kaum eine Rolle. Im Gegenteil, es werden im Namen der Wettbewerbsfähigkeit weitere Arbeitsmarktliberalisierungen und Steuersenkungen für Unternehmen gefordert. Auch in der Krisenpolitik der Bundesregierung zeigte sich eine deutliche Bevorzugung von Kapitalinteressen. Einzig Bidens wirtschaftspolitische Agenda umfasst einige im Kontext der USA relevante soziale Zugeständnisse. Der Grund dürfte der Druck sein, der von den Erfolgen progressiver Demokraten und dem Kampf um Trump-Anhänger ausgeht. Die politischen Kräfteverhältnisse sind in Deutschland derzeit so gelagert, dass soziale Forderungen nicht wirkmächtig artikuliert und durchgesetzt werden können. Die relative Schwäche linker, kapitalismuskritischer Kräfte wurde während der Corona-Krise noch einmal verschärft. Solange es keinen ausreichenden gesellschaftlichen Druck gibt, werden die anstehenden wirtschaftlichen Transformationsprozesse ungebremst zugunsten des Kapitals vonstattengehen. Ob sich derzeit tatsächlich ein Bruch mit dem Neoliberalismus vollzieht, kann noch nicht abschließend beantwortet werden. Es gibt einige Tendenzen, keynesianische Methoden wiederzubeleben. Ebenso bezeichnend ist die Abwendung vom Multilateralismus durch eine verschärfte, staatlich flankierte Konkurrenz auf dem Weltmarkt. Inwiefern das chinesische Wirtschaftsmodell hier richtungsweisend ist, muss sich noch zeigen. Klar ist jedenfalls, solange es keine deutliche Verschiebung im Kräfteverhältnis zwischen Kapital und Arbeit gibt, wird eine aktivere staatliche Wirtschaftspolitik der Mehrheit der Bevölkerung nicht viel nützen.
Literatur
Atlantic Council. (10. März 2021). Abgerufen am 17. Juli 2021 von How much money is the G20 spending?: https://www.atlanticcouncil.org/blogs/econographics/how-much-money-is-the-g20-spending/
Bardt, H., Dullien, S., Hüther, M., & Rietzler, K. (November 2019). Für eine solide Finanzpolitik: Investitionen ermöglichen! IMK Report, 152.
Beznoska, M., Hentze, T., & Hüther, M. (13. April 2021). Corona-Schulden: Schuldenbremse lockern, langsam tilgen. Abgerufen am 7. Juli 2021 von https://www.iwkoeln.de/presse/pressemitteilungen/beitrag/martin-beznoska-tobias-hentze-michael-huether-schuldenbremse-lockern-langsam-tilgen.html
Blanchard, O., & Summers, L. (13. Mai 2019). Secular Stagnation Requires Rethinking Macroeconomic Policy, Especially Fiscal Policy. PIIE. Von https://www.piie.com/blogs/realtime-economic-issues-watch/secular-stagnation-requires-rethinking-macroeconomic-policy abgerufen
Bundesbank, D. (31. März 2021). Deutsche Staatsschulden steigen 2020 um 275 Milliarden Euro auf 2,33 Billionen Euro, Schuldenquote von 59,7 auf 70 Prozent. Abgerufen am 6. Juli 2021 von https://www.bundesbank.de/de/presse/pressenotizen/ deutsche-staatsschulden-862938
Bundesministerium der Finanzen. (22. Mai 2020). Kampf gegen Corona: Größtes Hilfspaket in der Geschichte Deutschlands. Abgerufen am 19. Juli 2021 von https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Standardartikel/Themen/Schlaglichter/Corona-Schutzschild/2020-03-13-Milliarden-Schutzschild-fuer-Deutschland.html
Bundesministerium für Wirtschaft und Energie. (Oktober 2019). Mittelstandsstrategie. Berlin: Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi).
Bundesministerium für Wirtschaft und Energie: Industriestrategie 2030 (November 2019). Abgerufen am 2. August 2021 von https://www.bmwi.de/Redaktion/ DE/Publikationen/Industrie/industriestrategie-2030.html
Bundesministerium für Wirtschaft und Energie. (Juni 2020). Die Nationale Wasserstoffstrategie. Berlin.
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[1] Siehe hierzu die gemeinsame Veröffentlichung von BDI und DGB (Bardt, Dullien, Hüther, & Rietzler, 2019).
[2] Die EZB reagierte ebenfalls schneller und entschlossener als in der Finanzkrise mit einer massiven Ausweitung ihrer Anleihenkäufe (PEPP) auf den bis dato schärfsten Börseneinsturz im März 2020. Nicht zuletzt dadurch konnten die Finanzmärkte schnell beruhigt und eine eventuelle Finanzkrise vorzeitig verhindert werden. Die EZB wurde aufgrund ihrer zögerlichen Reaktion auf die Finanzkrise 2008/9 häufig kritisiert.
[3] Vgl. Huffschmid, Jörg (2009). Nach der Krise: Das Ende des Finanzmarktkapitalismus? Z. Zeitschrift Marxistische Erneuerung Nr. 78.
[4] Zu ökonomischen und sozialen Aspekten der Corona Politik siehe z.B. Z 123 „Corona-Krise, Kapital und Politik in der Bundesrepublik“ und Z 124 „Corona-Krise – zweite Welle: Ökonomische Perspektiven und soziale Belastungen“.
[5] Die in den Medien meistens genannte Zahl von 750 Milliarden Euro ist in Preisen des Jahres 2018 gerechnet. Die hier genannten Zahlen beziehen sich auf aktuelle Preise.
[6] Um die Staatsfinanzen zu konsolidieren, wird in der GD eine weitere Erhöhung des Rentenalters vorgeschlagen. Die Debatte über die Tragfähigkeit der gesetzlichen Rente wird in den kommenden Jahren sehr wahrscheinlich eine wichtige Rolle spielen. Dies könnte ein Einfallstor für weitere Rentenprivatisierungsbestrebungen sein. Die CDU schlägt in ihrem Wahlprogramm zur Ergänzung eine standardmäßige private Rentenvorsorge vor. Dabei würde der Staat monatlich in einen Pensionsfonds einzahlen und die Rente sich später über auf dem Aktienmarkt erwirtschaftete Renditen finanzieren. Die Pläne sind allerdings noch unkonkret. Grundsätzlich ist der Zusammenhang zwischen demografischer Entwicklung und Produktivitätsentwicklung nicht so eindeutig, wie häufig postuliert wird. In Deutschland gibt es etwa nach wie vor Unterbeschäftigung. Somit übersetzt sich ein Geburtenrückgang nicht direkt proportional in einen Rückgang der Erwerbspersonen.
[7] Damit ist gemeint, dass öffentliche Investitionen weitere private Investitionen nach sich ziehen und so einen wirtschaftlichen Multiplikationseffekt haben. Unter dem Begriff „crowding out“ versteht man das Gegenteil, nämlich dass öffentliche Investitionen private Investitionen verdrängen und so dem Wachstum eher schaden.
[8] Zu niedrige Inflation wie in der aktuellen Konstellation bedeutet, dass sich die reale Inflation unter dem von der Zentralbank gesetzten Wert, d.h. durchschnittlich zwei Prozent, befindet.
[9] Aus den Schätzungen des IWF geht hervor, dass eine einprozentige Steigerung öffentlicher Investitionen relativ zum BIP eine Steigerung desselben um 2,7 Prozent zur Folge haben könnte. Außerdem schätzen sie, dass Privatinvestitionen um bis zu 10 Prozent und die Beschäftigung um 1,2 Prozent steigen könnten.