EU-Schuldenkrise

Die Europäische Union auf dem Weg in eine autoritäre Wirtschaftsregierung

von Andreas Fisahn
Z. 87
September 2011

Die EU-Verträge: eine Schönwetterkonstruktion

Jüngst hat Jürgen Habermas wie viele andere daran erinnert, dass es bei der Grundsteinlegung der Währungsunion den agierenden Politikern durchaus bewusst war, dass eine gemeinsame Währung auch eine gemeinsame Wirtschafts- und Finanzpolitik braucht.[1] Diese Erkenntnis wurde jedoch verdrängt, als das große Europa, in dem eine Vertiefung der Integration nicht mehr aushandelbar war, die gemeinsame Währung installierte. Die Folgen lassen sich an den Refinanzierungsproblemen von Griechenland, Portugal, Irland und Spanien besichtigen. Eine gemeinsame Währung gerät in Schwierigkeiten, wenn sich die Ökonomien der Nationalstaaten der Euro-Gruppe auseinander entwickeln. Der Lissaboner Vertrag erwies sich kurz nach dem Inkrafttreten als Schönwetterkonstruktion, denn in der Krise zeigten sich die Grenzen der europäischen Integration. Zunächst verlief die Antwort auf die Bankenkrise nach dem Motto „Rette sich wer kann“. Die Nationalstaaten retteten „ihre“ Banken durch Verstaatlichung, wie mit der HRE auch in Deutschland oder durch massive Subventionierung über Einlagen und Bürgschaften. Eine europäische Koordination fiel aus. Das setzte sich fort bei den Antworten auf die Krise der produzierenden Wirtschaft und reichte bis zu Sarkozys Aufruf, französische Produkte zu kaufen. Die Mitgliedsstaaten subventionierten „ihre“ Industrien, die EU verabschiedete mit viel Getöse ein Konjunkturprogramm, das in Wahrheit aus der Zusammenfassung der Programme der Mitgliedsstaaten bestand und vorgezogenen Ausgaben aus dem EU-Budget. Man kann höchstens behaupten, es habe eine Koordination insofern stattgefunden, als die Mitgliedsstaaten gemeinsam auf Konjunkturprogramme umschwenkten – was aber nicht sonderlich erstaunlich war. Es war eine weltweites Phänomen, von China bis zu den USA, aus dem die EU nicht ausscherte. Bis dahin erwiesen sich die vertraglichen Grundlagen der EU als unzureichend, um eine wirklich europäische Antwort auf die Krise zu geben. Die Verträge normieren eben eine Konkurrenzordnung, keine Solidargemeinschaft. Gegen die – zumindest deutsche – Interpretation des Vertrages, die ein ‚bail out’ in finanzielle Not geratener Staaten verbietet, wurde der Rettungsschirm aufgespannt, der inzwischen neben Griechenland auch Irland und Portugal gleichzeitig schützt und knebelt. Das war für die deutsche Diskussion der Sündenfall des bail out. Um den Vertragsbruch nicht so offenkundig zu gestalten, wurde der Rettungsschirm für die Spekulationsopfer am Vertrag vorbei als intergouvernementale Vereinbarung konstruiert. Er wurde zwischen den Regierungschefs der Euro-Staten und dem IWF ausgehandelt – eine Rechtsgrundlage im Vertrag findet sich nicht. Die EFSF, die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität – so die offizielle Bezeichnung für die Organisation des Rettungsschirms – wurde als „Special Purpose Vehicle“ jenseits der Verträge aufgrund intergouvernementaler Vereinbarung geschaffen. Gleichzeitig hat die EZB sinnvollerweise, aber gegen die ausdrücklichen Bestimmungen des Vertrages, rechtswidrig angefangen, Staatsanleihen aus Griechenland aufzukaufen.

Neben den Verträgen ist nun der ESM, der Europäische Stabilisierungsmechanismus, der die EFSF ab 2013 ablösen soll, konstruiert worden. Als intergouvernementale Vereinbarung wurde nun auf Vorschlag der Bundesregierung der „Pakt für Wettbewerbsfähigkeit“ zur Agenda der EU geschlossen. Wesentliche Bestandteile dieser Vorschläge wurden am 11. März 2011 von den Regierungschefs der Euro-Staaten als „Pakt für den Euro“ verabschiedet. Während der Tagung des Europäischen Rates am 24./25. März akzeptierten auch die Nicht-Euroländer Bulgarien, Dänemark, Lettland, Litauen, Polen und Rumänien die Zielvorstellungen und Maßnahmenkataloge des Paktes, der damit – mit gleichem Text – zum Euro-Plus-Pakt[2] wurde.

Das ist unter zwei Aspekten interessant: erstens dürfen die Pakte zusammen mit dem ESM einen Paradigmenwechsel in der (Nicht-)Regulierung einleiten, nämlich von der Konkurrenzordnung zum zentral organisierten benchmark nach unten. Zweitens scheint sich eine Institutionalisierung intergouvernementaler Strukturen abzuzeichnen, die Auswirkungen auf das Gefüge der Verträge haben wird. Um den Wechsel verständlich zu machen, ist zunächst ein Blick auf die Konkurrenzordnung der EU zu werfen, die in den geltenden Verträgen festgeschrieben wird.

Das bisher herrschende Modell: Konkurrenzordnung

Im herrschenden Diskurs wird der Lissabonner Vertrag und das Modell der Europäischen Integration keineswegs als unausgewogenes, wirtschaftslastiges Modell verstanden. Beschworen wird vielmehr ein „europäisches Sozialmodell“, das sich vom US-amerikanischen deutlich unterscheide. Denn der EUV formuliere als Ziel der EU auch eine in „hohem Maße wettbewerbsfähige soziale Marktwirtschaft, die auf Vollbeschäftigung und sozialen Fortschritt abzielt.“ Nun ist die „soziale Marktwirtschaft“ bekanntlich ein Kampfbegriff der Konservativen, der auf der Ebene des Kampfes um das Grundgesetz gegen den Sozialstaat und auf der politischen Ebene den demokratischen Sozialismus, den bis in die 1990er Jahre auch die SPD vertreten hatte, in Stellung gebracht wurde. Die soziale Marktwirtschaft relativiert den Sozialstaat, der die Wirtschaft unter das Primat des Sozialen stellt – so hat jedenfalls noch Wolfgang Abendroth den Sozialstaat des Grundgesetzes verstanden. Aber den Europäischen Verträgen ist auch die soziale Marktwirtschaft schon suspekt. Deshalb wurde sie vorsichtshalber erweitert um ein „wettbewerbsfähig“ zur „wettbewerbsfähigen, sozialen Marktwirtschaft“. Das erinnert fatal an einen Wahlkampfslogan: „Sozial ist, was die Wettbewerbsfähigkeit erhöht.“

Die soziale Marktwirtschaft bleibt in der Zielstellung des EU Vertrages jedoch isoliert. Dagegen beschwört der Vertrag über die Arbeitsweise der EU das Prinzip der offenen „Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb“. Auf der Ebene der Programmatik, da sollten keine Missverständnisse aufkommen, unterscheidet sich die „offene Marktwirtschaft“ von der „sozialen Marktwirtschaft“: Das soziale Beiwerk fällt hinten rüber – der Markt an sich gilt als sozial. Die offene Marktwirtschaft bleibt nicht - wie die soziale Marktwirtschaft - interpretationsbedürftiges Ziel, sondern wird in den Verträgen durchdekliniert und ausformuliert. Das Projekt Europäischer Binnenmarkt ist ein Projekt „Offene Marktwirtschaft“; der „operative Teil“ der Verträge hält nicht einmal, was in den Grundsätzen mit der „sozialen Marktwirtschaft“ versprochen wird.[3]

Mit dem Binnenmarkt wird zunächst ungehinderter Wettbewerb, euphemistisch „freier Wettbewerb“, zwischen den Unternehmen und zwischen den Mitgliedstaaten zum Ordnungsprinzip der Union. Die Europäischen Verträge und die Rechtsprechung des EuGH atmen diesen Geist, nicht nur dort, wo explizit der Wettbewerb beschworen wird. Wenn „freier Wettbewerb“ mehr meint als die Beseitigung von Zollschranken, dann meint er auch die Beseitigung von sonstigen Schutzvorschriften, bürokratischen Hindernissen und Einfuhrbeschränkungen. In diesem Sinne begann der EuGH schon Ende der 1970er Jahre die Europäischen Verträge zu interpretieren.

Aber gewisse Regulierungen erscheinen im Interesse der beteiligten Staaten wie der konkurrierenden Unternehmen als sinnvoll. Oder anders gesagt: Wettbewerb, so die Annahme, braucht gleiche Rahmenbedingungen, konkurriert werden soll um die ökonomische Effizienz, was vergleichbare Startbedingungen und Parcours voraussetzt. Deshalb hat sich die Europäische Union daran gemacht, Rechtsvorschriften im Bereich des Kapital- und Warenverkehrs zu harmonisieren, für alle Mitgliedstaaten einen annähernd gleichen Rechtsrahmen für den „freien“ Waren- und Kapitalverkehr zu schaffen. Das fängt an mit Mindeststandards im Umweltrecht, das inzwischen vollständig, d.h. für alle Medien und Schutzzwecke europäisch überformt ist, und endet längst nicht bei den Qualitätsanforderungen an die Waren zur Herstellung von Kompatibilität, beispielsweise zwischen deutschen Steckdosen und französischen Steckern. Die gelben Scheinwerfer französischer Autos verschwanden und die EU arbeitet daran, die Spurweiten für Eisenbahnen anzugleichen, um die Interoperabilität des europäischen Streckennetzes zum Zwecke des Wettbewerbs herzustellen.[4] Schließlich verstieg sich die EU dazu, Normen etwa für Gurken, Bananen und Äpfel zu beschließen, die teilweise wieder abgeschafft wurden. Kurz: zum Zwecke der Herstellung eines europäischen Binnenmarktes werden die Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten über das Europarecht harmonisiert.

Diese Harmonisierung erfolgte nur in einem Bereich ausschließlich als Deregulierung – nämlich im Bereich des Kapitalverkehrs, d.h. im Bereich der Finanzmärkte. Hier normieren die Verträge ein Liberalisierungsgebot und auch im Verhältnis zu Drittstaaten ein Re-Regulierungsverbot (Art. 63 f AEUV). Entsprechend wurde agiert: Kapitalverkehrskontrollen der Mitgliedstaaten wurden in der Form von Einfuhrgenehmigungen vom EuGH verboten[5] und von den Mitgliedstaaten in den 1990er Jahren in den unterschiedlichsten Formen abgeschafft. Die rot-grüne Bundesregierung setzte, veranlasst durch die OGAW-Richtlinie[6] der EU, im Jahre 2004 mit dem Investmentmodernisierungsgesetz[7] das I-Tüpfelchen auf die Deregulierungsorgie und beklagte sich anschließend über den Einfall der Heuschrecken. Ansonsten ist Harmonisierung durchaus Regulierung, aber eben Regulierung des diskriminierungsfreien, gleiche Wettbewerbschancen garantierenden Marktes.

Zwei wichtige Bereiche der Politik dürfen nach den Verträgen nicht harmonisiert werden, nämlich: Steuern und Soziales. Die Kompetenzen der EU zur Rechtssetzung sind in diesen Politikfeldern ausgesprochen begrenzt. Im Bereich des Steuerrechts kann die Union nur über indirekte Steuern beschließen – und zwar nur durch einstimmigen Beschluss des Rates. Damit ist eine Harmonisierung auch der indirekten Steuern – sieht man von Randbereichen ab – in der EU faktisch ausgeschlossen, Vorschriften über direkte Steuern sind vertraglich unzulässig.

Das Ergebnis dieser Konstruktion wurde in der Irland-Krise für alle sichtbar. Die Bundesregierung forderte, Irland müsse seine minimalen Unternehmenssteuern erhöhen, wenn es europäische Hilfen in Anspruch nehmen wolle. Dabei hat Irland folgerichtig gehandelt, d.h. die Konstruktion der EU-Verträge ernst genommen oder ausgenutzt – je nach Standpunkt. Der Wettbewerb des EU-Binnenmarktes findet keineswegs nur zwischen den Unternehmen statt, sondern auch zwischen den Nationalstaaten als Konkurrenz um Unternehmensansiedlungen. Da muss man nicht auf das Beispiel Nokia verweisen. Die Kohl-Regierung hat es in den 1990er Jahren geradezu zum Regierungsprogramm erhoben: Good Governance ist gute Standortpolitik. Das war nicht konservative Ideologie, sondern folgte zwingend aus den strukturellen Vorgaben der europäischen Verträge. Die Nationalstaaten werden zu Standorten: Politik reduziert sich auf die Bereitstellung günstiger Standortfaktoren – der Staat wird zum Wettbewerbsstaat.

Wenn aber große Bereiche des – i.w.S. – Wirtschaftsrechts harmonisiert sind, kann der Wettbewerb, die Standortkonkurrenz nur in den nicht harmonisierten Bereichen stattfinden, d.h. im Steuerrecht und Sozialrecht. Standortwettbewerb im Steuerrecht lässt aber nur eine Entscheidung offen: Die Unternehmenssteuern senken! Oder allgemeiner gesprochen: die Belastungen für die Unternehmen senken. Genau diese Politik verfolgt die Bundesrepublik seit mehreren Jahrzehnten.

Der Mechanismus wird durch die fehlende Kompetenz zur Harmonisierung im Bereich der Sozialsysteme verstärkt. Die Vorschriften im AEUV sind etwas komplizierter als die kurze Kompetenzvorschrift im Bereich des Steuerrechts. Auch hier wird mit Einstimmigkeitsregeln und Harmonisierungsverboten gearbeitet. Kurz gesagt: Es gibt Kompetenzen der EU insbesondere im Bereich der Antidiskriminierung. Insgesamt sind die Kompetenzen im Politikfeld Soziales aber sehr eingeschränkt, so dass dieses als zweites wichtiges Feld der Standortkonkurrenz zwischen den Mitgliedstaaten definiert wird. Der Druck auf die Sozialsysteme der BRD lässt sich mit Händen greifen, muss also nicht exemplifiziert werden. Diesen Mechanismus sieht man den Verträgen nicht direkt an, aber das Ergebnis einer Strukturanalyse ist eindeutig.

Beggar thy neighbour

Die deutsche Politik hat die Standortkonkurrenz verinnerlicht, sie ist gleichsam zum Habitus der „etablierten“ Politiker geworden, der schließlich das Sozialgefüge der Republik durcheinander wirbeln konnte. Das wird sichtbar in der Lohnzurückhaltung bei den Tarifauseinandersetzungen, die zu einem Sinken der Lohnquote und einem Sinken der Reallöhne[8] seit 2004 geführt haben und in einer allenthalben spürbaren Reduktion sozialstaatlicher Leistungen mit dem bisherigen Höhepunkt der Hartz IV „Reformen“. Der Widerstand gegen die Politik der Umverteilung und Senkung der Sozialstandards ist in Deutschland schwach.

Umgekehrt lässt sich zynisch sagen: das Konzept ist aufgegangen. Deutschland hat gegenüber den Nachbarländern einen „Wettbewerbsvorteil“. Die Wirtschaftskrise und die anschließende Euro-Krise haben dies sichtbar vor Augen geführt. Die deutsche Wirtschaft hat auf Exporte gesetzt und der Konjunkturmotor sprang 2010 dank der Exporte wieder an. Exportvizeweltmeister kann man aber nur sein, wenn man einen relativen Vorteil hat, der in Deutschland in der Produktivität oder den Lohnstückkosten liegt. Aber dieser Vorteil fällt den Standortpolitikern nun auf die Füße, weil – durchaus im Interesse der deutschen Exportindustrie – eine gemeinsame Währung eingeführt wurde. Bei einer gemeinsamen Währung funktioniert die Politik des beggar thy neighbour nur begrenzt, denn was der Nachbar importiert, kauft er notgedrungen „irgendwie“ auf Pump. „Der Exporterfolg“ ist nicht „nachhaltig, weil die Nachbarn irgendwann nicht mehr in der Lage sind, ihre Schulden zu erhöhen“, schreibt Heiner Flassbeck.[9] Die Verschuldung der privaten und öffentlichen Haushalte steigt, bis in der Krise die Kreditwürdigkeit des Staates sinkt oder runter ge-rated wird. Ein Staatsbankrott hätte für die Kreditgeber ebenso schwerwiegende Folgen wie für die Finanzwirtschaft. Die EU greift zu Rettungsschirmen, die dem deutschen Stammtisch und Parlamentarier offenbar nur schwer zu vermitteln sind, da „Wir“ nun die – vornehm ausgedrückt – unsolide Politik der Griechen, Portugiesen usw. bezahlen sollen – tatsächlich müssen natürlich die Gläubiger die Zinsen der Anleger zahlen..

Tatsächlich hat die Konkurrenzordnung der EU und das Spardiktat der Maastricht-Kriterien offenbar in anderen Euro-Staaten nicht die gleiche Wirkung wie in der BRD. Anders gesagt: Die politischen Kräfteverhältnisse sehen dort anders aus, was dazu führt, dass beispielsweise die Franzosen den Aufruhr wagen, wenn das Rentenalter von 60 auf 62 Jahre angehoben wird, während es in Deutschland stillschweigend geschluckt wird, wenn die Rente erst mit 67 ausbezahlt werden soll oder besser: mittelfristig eine spürbare Rentensenkung über das Eintrittsalter durchgesetzt wird.

Nun gäbe es zwei Möglichkeiten, das Auseinanderdriften der Euro-Staaten zu stoppen. Man könnte – wie es im Grundgesetz heißt – zur „Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse“ sowie Arbeitsverhältnisse und zur „Wahrung (oder besser Herstellung) der Wirtschaftseinheit“ eine Angleichung gleichsam nach oben vornehmen. Außerdem müsste mindestens im EU-Raum ein Finanzausgleich stattfinden und möglicherweise die Freihandelsideologie nach außen aufgegeben werden.[10]

Zentral oktroyierte Sozialkürzungen

Weil sich eine Standortpolitik als Austeritätspolitik, die auf Umverteilung, Sozialkürzungen und öffentliche Sparprogramme setzt, gegen den Widerstand der Bevölkerung in den anderen Euro-Staaten nicht „automatisch“ über den Mechanismus des Wettbewerbs in ausreichendem Maße durchsetzen lässt, soll sie nun über die „Wirtschaftsregierung“ nach Merkel/Sarkozy zentral verordnet werden. Am Beispiel Griechenland wurde deutlich, was gemeint ist. Griechenland muss innerhalb von drei Jahren den Haushalt um 30 Milliarden kürzen, was jährlich etwa zehn Prozent des Haushaltsvolumens entspricht. Dazu soll privatisiert, Löhne gekürzt und das Rentenalter hoch gesetzt werden.[11] Die Folgen der Umsetzung dieses Programms sind inzwischen messbar: Während die Bundesrepublik für 2010 ein Wirtschaftswachstum von 3,6 % melden konnte, hatte Griechenland im letzten Jahr ein Minus von 4,5 %, und die
OECD erwartet auch für 2011 nicht, dass Griechenland den Weg aus der Rezession findet.[12]

Das Austeritätsprogramm wurde Griechenland unter Kniefällen der griechischen Regierung, aber gegen den massiven Widerstand der Bevölkerung verordnet. Portugal hat – letztlich vergeblich ─ alles daran gesetzt, die mit einem Spardiktat verbundenen Kredite des Rettungsschirms zu verweigern. Anfang Mai 2011 hat die Regierung – mitten im Wahlkampf – den Kreditantrag gestellt und die Bedingungen der EU akzeptiert. Die Iren reagierten auf das Austeritätsprogramm der EU mit einem fulminanten Wahlsieg von Enda Kenny, der im Wahlkampf angekündigt hat, die Kreditbedingungen neu zu verhandeln.

Die Bundesregierung reagierte darauf mit dem Plan, die Spardiktate über den Pakt zur Wettbewerbsfähigkeit zu verallgemeinern. Sie hatte vorgeschlagen: „Zur Stärkung unserer Wettbewerbsfähigkeit vereinbaren wir (die Regierungschefs der EU, A.F.) als ersten Schritt ein ‚6-Punkte-Programm für mehr Wettbewerbsfähigkeit’, dessen Maßnahmen binnen 12 Monaten national umzusetzen sind: 1. Abschaffung von Lohnindexierungssystemen (was die automatische Anpassung der Löhne an die Inflation meint, A.F.) 2. Einigung über gegenseitige Anerkennung von Bildungs- und Berufsabschlüssen zur Förderung der Arbeitsmobilität in Europa 3. Einsatz für Schaffung einer einheitlichen Körperschaftsteuer-Bemessungsgrundlage 4. Anpassung des Rentensystems an die demografische Entwicklung (z.B. Renteneintrittsalter) 5. Verpflichtung zur Verankerung einer „Schuldenbremse” in die Verfassungen aller Mitgliedstaaten 6. Einführung nationaler Krisenbewältigungsregime für Banken.“

Das muss als Eintritt in ein anderes System der Wirtschaftskoordinierung verstanden werden. An die Stelle der hinter dem Rücken wirkenden Standortkonkurrenz wird ein zentrales benchmark System eingeführt, das von dem Unterzeichner der intergouvernementalen Vereinbarung eine Anpassung der sozialen Standards nach unten verlangt. Ziel ist ja nicht, das Rentenalter nun gemeinsam auf beispielsweise 62 Jahre festzulegen, sondern auf 67 anzuheben.

Pakt für den Euro – Plus

Die Regierungschefs der Euro Länder haben den ursprünglichen Vorschlag aus Deutschland selbstverständlich modifiziert, aber im März 2011 im Kern dennoch akzeptiert. Der erste Schritt in ein neues System des benchmarkings ist getan. Der Pakt für den Euro funktioniert als politische Selbstverpflichtung der Regierungschefs. Diese sollen zukünftig im Bereich der Wirtschafts- und Finanzpolitik gemeinsame Ziele vereinbaren und diese gleichsam runterbrechen auf „konkrete nationale Verpflichtungen“, die sie jedes Jahr eingehen sollen und deren Umsetzung von der Kommission mittels jährlicher Berichte überwacht wird.

Die Zielsetzungen des Paktes hören sich noch recht allgemein verträglich an, nämlich: „Förderung der Wettbewerbsfähigkeit, der Beschäftigung. Er sei ein weiterer Beitrag zur langfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen und zur Stärkung der Finanzstabilität.“ Wie dann allerdings die Förderung der Wettbewerbsfähigkeit aussehen soll, hat es in sich. Es geht um ein benchmarking bei den Lohnkosten. So heißt es im Pakt: „Um zu beurteilen, ob die Löhne sich entsprechend der Produktivität entwickeln, werden die Lohnstückkosten über einen Zeitraum hinweg beobachtet und dabei mit den Entwicklungen in anderen Ländern des Euro-Währungsgebiets und in den wichtigsten vergleichbaren Handelspartnerländern verglichen werden. Für jedes Land werden die Lohnstückkosten für die Wirtschaft insgesamt und für jeden wichtigen Sektor bewertet.“ Und man ahnt, was folgt: Die Entwicklung der Löhne muss gebremst werden, wenn die Lohnstückkosten gegenüber den anderen Mitgliedsstaaten zu hoch geraten. Maßnahmen, mit denen national sichergestellt werden soll, dass die Lohnstückkosten im benchmark bleiben, sollen sein:

- „Überprüfung der Lohnbildungsregelungen und erforderlichenfalls des Grads der Zentralisierung im Verhandlungsprozess und der Indexierungsverfahren, unter gleichzeitiger Wahrung der Autonomie der Sozialpartner bei den Tarifverhandlungen;

- Sicherstellung, dass die Lohnabschlüsse im öffentlichen Sektor den auf eine Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit gerichteten Anstrengungen im Privatsektor förderlich sind (eingedenk der wichtigen Signalwirkung der Löhne des öffentlichen Sektors).“

Im ersten Punkt findet sich die von der BRD geforderte Abschaffung des Lohnindexierungsverfahrens. Aber erfasst wird mehr, so dass es auch den Regierungschefs auffiel, wo der Konfliktpunkt liegt: in der Tarifautonomie. Der Vorschlag läuft auf eine zentrale, politische Koordinierung oder Festlegung der Lohnpolitik hinaus – wohlgemerkt nach unten. Umgekehrt meint der Pakt immer noch, die Produktivität durch Privatisierung, Marktöffnungen und Beschleunigung von Verwaltungsverfahren verbessern zu können. Die Beschäftigung soll durch „Flexicurity“, also durch Abbau von Kündigungs- und sonstigen Schutzvorschriften für Arbeitnehmer und durch Steuersenkung gefördert werden.

Die „Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen“ soll durch die „langfristige Tragfähigkeit von Renten, Gesundheitsvorsorge und Sozialleistungen“ verbessert werden – gemeint sind natürlich Kürzungen im gesamten Bereich der Sozialleistungen, wobei die Hochsetzung des Rentenalters wieder euphemistisch umschrieben wird als: „Angleichung des Rentensystems an die nationale demografische Situation, beispielsweise durch Angleichung des tatsächlichen Renteneintrittsalters an die Lebenserwartung oder durch Erhöhung der Erwerbsquote.“

Der Pakt für den Euro befürwortet die Verschärfung des Stabilitäts- und Wachstumspaktes und weist darauf hin, dass nun auch die Gesamtverschuldungsgrenze von 60 % ernst zu nehmen sei – was man allerdings nie anders verstehen konnte. Um eine Senkung der Gesamtverschuldung, die inzwischen bei fast allen Euro-Ländern über 60 % liegt, zu erreichen, wird den Staaten eine Schuldenbremse vorgeschlagen. Vorbild ist natürlich die deutsche Schuldenbremse, die eine Neuverschuldung über 0,35 % des BIP verbietet. Damit baut man Schulden in dem Rahmen ab, in dem das BIP schneller wächst als 0,35 % – es kann also etwas dauern, unter 60 % zu kommen, wenn man wie die BRD bei ca. 80 % oder Griechenland bei 120 % liegt. Vor allem darf nichts dazwischen kommen. Neue Konzepte sind das nicht.

Neu ist allerdings folgender Vorschlag: „Über die vorgenannten Fragen hinaus wird der Koordinierung der Steuerpolitik Aufmerksamkeit gewidmet.“ Das geht natürlich ans Eingemachte der nationalen Kompetenzen. Deshalb wird nachgeschoben: „Die direkte Besteuerung fällt weiterhin in die nationale Zuständigkeit.“ Aber dann kommt der eigentliche Vorschlag: „Die Entwicklung einer gemeinsamen Körperschaftssteuer-Bemessungsgrundlage könnte ein einkommensneutraler Weg sein, wenn es darum geht, für die Kohärenz der nationalen Steuersysteme unter gleichzeitiger Wahrung der nationalen Steuerstrategien zu sorgen.“ Das könnte der Einstieg in eine Harmonisierung der europäischen Steuerpolitik sein. Die andere Seite einer europäischen Steuerpolitik wird z.Z. von der Kommission verfolgt, die versucht eine Finanzmarktsteuer – in welcher Form auch immer – als eigenständige Steuerquelle der EU einzuführen, die bisher von den Steuern der Mitgliedstaaten finanziert wird.

Beschlossen wurde gleichzeitig der ESM, der ab 2013 den EFSF ersetzen soll. Das ist der Europäische Stabilitätsmechanismus, über den in Finanznot geratene Mitgliedsstaaten wie Griechenland, Portugal, Irland Kredite erhalten können – natürlich im Gegenzug zu einschneidenden „Restrukturierungsmaßnahmen“ der Finanzen und der Ökonomie, die gemeinsam mit dem IWF ausgehandelt werden. Ursula Engelen-Kefer, früher stellvertretende Vorsitzende des DGB, bewertet diese Politik so: „Gerettet wird nicht der Euro, sondern die Finanzindustrie – auf Kosten der Steuerzahler. Dies verschärft die Spaltung der Gesellschaft in den 17 Euroländern und gefährdet die Integration der inzwischen 27 EU-Mitgliedsländer insgesamt.“[13]

Der ESM ist als ein recht merkwürdiges Zwittergebilde konstruiert, denn: „Der ESM wird durch einen Vertrag zwischen den Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets als zwischenstaatliche Organisation nach dem Völkerrecht eingerichtet.“[14] Und die Kommission wird von der neuen „völkerrechtlichen Organisation“ zu Hilfsdiensten herangezogen, sie soll nämlich zusammen mit der EZB und dem IWF den tatsächlichen Finanzierungsbedarf des Mitgliedstaates bewerten und die Haushaltspolitik der Mitgliedsstaaten präventiv kontrollieren.

Mit dem Krisengipfel am 21.7.2011 in Brüssel wurde der EFSF und ab 2013 der ESM finanziell aufgestockt und vereinbart, ihn flexibler agieren zu lassen. Der Fonds soll einerseits berechtigt sein, am Sekundärmarkt Staatsanleihen aufzukaufen und präventiv Darlehen an Regierungen vergeben dürfen, um „die Märkte“ zu stabilisieren.[15] Mit dieser Erweiterung werde der ESM zu einem Europäischen Währungsfonds, der dem IWF vergleichbar sei, wurden die die Beschlüsse kommentiert. Mit der Kompetenzerweiterung verband der Euro-Gipfel das Bekenntnis zur Haushaltsstabilisierung. Interventionen und Kredite des ESM werden – wie beim IWF – verbunden sein mit Auflagen für sozialpolitische Kürzungsprogramme und Privatisierungen.

Gleichzeitig verlangte der EU-Gipfel eine rasche Fertigstellung des Gesetzgebungspakets zur Stärkung des Stabilitäts- und Wachstumspakts und der neuen makroökonomischen Überwachung“, womit das sog. „six-pack“ Gesetzgebungspakt[16] bezeichnet wird, das sich im Gesetzgebungsprozess befindet. Mit dem „six-pack“ soll die gesetzliche Grundlage für einen „gemeinsamen haushaltspolitischen Rahmen der Mitgliedsstaaten“ geschaffen werden, der die Mitgliedstaaten auf eine sog. „vorsichtige Haushaltspolitik“ verpflichten und gleichzeitig den Sanktionsmechanismus bei Verstößen gegen die Haushaltsdisziplin verschärfen soll, was öffentlich als Automatismus der Sanktionen des Stabilitäts- und Wachstumspakts verhandelt wird. Die angestrebte neue „vorsichtige Haushaltspolitik“ verschärft den Stabilitätspakt noch einmal deutlich i.d.S., dass die Neuverschuldungsgrenze unter die berühmten 3 Prozent fallen kann. Das jährliche Ausgabenwachstum soll danach nicht größer sein als die vorsichtige Schätzung des BIP-Wachstums, bei großem Schuldenstand soll es sogar deutlich darunter liegen. Motto: Weil es bisher nicht funktioniert hat, setzen wir noch einen drauf. Die Neuverschuldung der BRD lag zwischen 1991 und 2010 durchschnittlich bei 2,85 Prozent des BIP. Gleichzeitig sollen die Kontroll- und Überwachungsmechanismen für die Haushalte der Mitgliedstaaten ausgebaut und die Sanktionen im Euro-Raum erweitert werden. Mit dieser Gesetzgebung würde ein erster Schritt zur Umsetzung der Vereinbarungen des Euro-Plus Paktes gegangen und die Kontrolle der EU über die Haushaltspolitik der Mitgliedstaaten deutlich gesteigert. Insgesamt bewegt man sich damit in Richtung einer zentralen Wirtschaftsregierung, die einer strikten Austeritätspolitik folgt und demokratisch nicht kontrolliert ist.

Autoritäre Wirtschaftsregierung

Die Pakte für den Euro haben außer den material-inhaltlichen Folgen eines zentralisierten Drucks auf die Sozialsysteme auch prozedurale Folgen, die sich als Machtverschiebung jenseits der EU-Verträge thematisieren lassen. Über eine intergouvernementale Vereinbarung werden die Institutionen der EU sowie die Kompetenzvorschriften umgangen. Die Institutionenordnung der Europäischen Union sieht eine Beteiligung der Kommission und des Europäischen Parlaments vor, die im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren als Zustimmungspflicht konzipiert ist. Die Verträge entsprechen zwar nicht den staatlichen Anforderungen an einen demokratischen Gesetzgebungsprozess[17], aber neben der demokratischen Beteiligung des Parlaments beinhaltet der Vertrag auch eine Machtverteilung i.S. eines check and balances zwischen Kommission, Parlament und Europäischem Rat.

Über intergouvernementale Vereinbarungen verselbstständigt sich der Europäische Rat gleichsam, die Regierungschefs treffen nun Entscheidungen ohne die anderen Institutionen ─ und nach den Verfahrensregeln der Verträge. Die Kontrolle durch das EU Parlament entfällt ebenso wie eine gerichtliche Kontrolle, da der EuGH im Zweifel nicht über Vereinbarungen, die außerhalb des rechtlichen Rahmens der EU geschlossen werden, urteilen kann. Guy Verhofstadt, ehemaliger Ministerpräsident in Belgien, bezeichnete das als „Merkels Putsch gegen die EU“ und argumentiert: „Denn das ist das Problem der zwischenstaatlichen Methode: Jeder ist gleich, aber Angela Merkel ist gleicher – sogar gleicher als Nicolas Sarkozy. … Wenn Frankreich und andere Einfluss auf die Definition dieser Politik und die Mechanismen für deren Umsetzung haben wollen, ist es an der Zeit, die EU Kommission, als Garanten für das gemeinsame europäische Interesse, ans Steuer zu lassen und die ‚Unionsmethode’ gegen die ‚Gemeinschaftsmethode’ einzutauschen. Die Zügel Europas allein Deutschland anzuvertrauen hieße, das Risiko eines schmerzhaften Erwachens des Nationalismus unter seinen Nachbarn auf sich zu nehmen. Und ein solches Wiedererstarken des Nationalismus ist das Letzte, was Europa braucht.[18]

Die Kompetenzen der EU nach dem Lissabonner Vertrag sind - wie gesehen - im Bereich des Steuerrechts und des Sozialrechts sehr begrenzt und mit hohen prozeduralen Hürden versehen. Der Wettbewerbspakt würde nun gerade diese Kompetenzbereiche außerhalb des Vertrages erweitern, was aber für die Bürgerinnen und Bürger die gleichen realen Folgen haben könnte, wie ordnungsgemäße Entscheidungen der EU. Es fehlt nicht nur an der europäischen, sondern auch an der nationalen Legitimation. Zunächst fordern die EU-Verträge wie auch das Bundesverfassungsgericht bei Kompetenzerweiterungen der EU ein förmliches Zustimmungsverfahren mit Zweidrittelmehrheit. Dieses Ermächtigungsverfahren wurde beim Pakt für den Euro umgangen, selbst wenn es für einzelne Vorschläge Abstimmungen im Parlament (mit einfacher Mehrheit) gab. Das betrifft zunächst die grundsätzliche Kompetenzerweiterung.

Aufgrund dieser soll es Verständigungen, Absprachen und Zielvereinbarungen der Regierungschefs über die Wirtschafts- Sozial- und Finanzpolitik der Mitgliedstaaten geben. Informale Vereinbarungen der Regierungschefs einschließlich eines Überwachungsauftrages an die Kommission führen faktisch zu einem Druck auf die nationalen Gesetzgeber, entsprechend zu entscheiden. Die Entscheidungsbefugnisse der Parlamente werden auf kaltem Wege eingeschränkt und beschnitten. Darunter fällt auch das Budgetrecht, eines der vornehmsten Rechte des Parlaments, wenn der Haushalt präventiv überwacht wird. Das wäre nicht nur ein Putsch gegen die EU, sondern auch gegen die nationalen Volksvertretungen.

Die Geschichte arbeitet allerdings manchmal mit einer List. Die einheitliche Körperschaftssteuer soll nach der Intention der Bundesregierung wohl nicht auf das irische Niveau gesenkt werden, sondern eher die Spirale nach unten bei den Unternehmenssteuern stoppen. Man könnte auch sagen: Die Bundesregierung versucht, den Euroländern ihr System aufzudrücken. Aber der für die öffentlichen Haushalte und das Sozialsystem verheerende Verzicht auf die Besteuerung der Unternehmen und Reichen könnte auf diesem Weg begrenzt und möglicherweise umgekehrt werden. Dazu müsste es aber auch in Deutschland eine Opposition jenseits der LINKEN geben, die eine andere politische Marschrichtung verfolgt.

[1] Habermas, J.: Die Konstruktionsfehler der Währungsunion, in: Blätter für deutsche und internationale Politik, H. 5/2011, S. 65.

[2] http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=DOC/11/3&format=HTML&aged=0& language=DE&guiLanguage=en.

[3] Franzius, C.: Gewährleistung im Recht, Tübingen 2009, S. 373.

[4] European Railway Agency, Empfehlung zum Verhältnis zu Eisenbahnnetzen mit einer Spurweite von 1520/1524 mm (ERA/REC/03-2008/INT).

[5] EuGH RS-C-163/94, C-165/94 und C-250/94.

[6] Richtlinie 85/611/EWG des Rates vom 20. Dezember 1985 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften betreffend bestimmte Organismen für gemeinsame Anlagen in Wertpapieren (OGAW) und Richtlinie 2001/107/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Januar 2002 zur Änderung der Richtlinie 85/611/EWG usw.

[7] BT-Drs. 15/1553, S. 67.

[8] Brenke, K.: Reallöhne in Deutschland über mehrere Jahre rückläufig, DIW Wochenbericht 33/ 2009.

[9] Flassbeck, H.: Merkels Pakt, des Euros Pleite, in: Blätter für deutsche und internationale Politik 3/2011, S. 12.

[10] Den Finanzausgleich verbieten die EU-Verträge, was zu den Schwierigkeiten bei der Lösung der Staatsfinanzkrisen beiträgt. Eine Lösung liegt sicher nicht in der Ergänzung der Verträge um einen Halbsatz, wie ihn die Bundesregierung durchgesetzt hat, um den europäischen Rettungsschirm zu Hause zu rechtfertigen. Vgl. Antrag der Fraktionen von CDU/CSU und FDP vom 22.22011. Angefügt werden soll Absatz 3 mit folgendem Wortlaut: „Die Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist, können einen Stabilitätsmechanismus einrichten, der aktiviert wird, wenn dies unabdingbar ist, um die Stabilität des Euro-Währungsgebiets insgesamt zu wahren. Die Gewährung aller erforderlichen Finanzhilfen im Rahmen des Mechanismus wird strengen Auflagen unterliegen."

[11] http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/pdf/30_edps/104-09_commission/2010-02-03_el_126-9_commission_en.pdf, S.5.

[12] http://www.oecd.org/document/3/0,3746,en_2649_37443_45269891_1_1_1_37443,00.html.

[13] http://www.taz.de/1/debatte/kommentar/artikel/1/sozialdumping-als-rezept/.

[14] http://www.bundesregierung.de/Content/DE/Artikel/2011/03/2011-03-24-esm,layoutVariant=Druckansicht.html.

[15] Erklärung der Staats- und Regierungschefs des Euro-Währungsgebietes und der EU-Organe vom 21.7.2011, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/de/ec /124011.pdf.

[16] Gesetzgebungsvorschläge der Kommission mit den Nummern: Kom (2010) 522-527.

[17] BVerfGE 123, 267.

[18] Verhofstadt, Guy, Merkels Putsch gegen die EU, FTD vom 3.3.2011, S.24.