Die zunehmende Polarisierung der Gesellschaft ist nicht zu übersehen. Eine wachsende Zahl von Menschen wird gesellschaftlich an den Rand gedrängt und von der gleichberechtigten Teilhabe am gesellschaftlichen Leben ausgegrenzt. Diese Menschen, Deutsche mit unterdurchschnittlichen Einkommen ebenso wie Migrantinnen und Migranten, konzentrieren sich in wenigen Stadtteilen, für die die Gefahr besteht, dass sie ins Abseits geraten. Die damit einhergehende Verschärfung der sozialen und ökonomischen Gegensätze konnte über lange Zeit durch städtebauliche Förderprogramme und den gezielten Einsatz sozialstaatlicher Mittel gemildert werden. Spätestens Anfang der 1990er Jahre hatte sich die Situation der öffentlichen Haushalte aber so weit verschlechtert, dass die verfügbaren staatlichen Ressourcen nicht mehr ausreichten, „um dem Aufbrechen von Konflikten entgegenzuwirken“ – wie das nordrhein-westfälische Städtebauministerium 1998 feststellte.[1][1]
Die soziale Lage in den Städten ist das Thema zahlreicher Veröffentlichungen der letzten Jahre. Hier sollen exemplarisch drei Titel vorgestellt werden, die das Thema aus unterschiedlichen Blickwinkeln behandeln.[2][2] Während Callies die Ergebnisse seiner Untersuchungen in zwei Hamburger Stadtteilen darlegt, wertet der Sammelband von Walther erste Erfahrungen mit dem Bund-Länder-Programm „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – die Soziale Stadt“ anhand von Beispielen aus unterschiedlichen Städten aus. Blum und Neitzke haben einen bunten Reigen sehr unterschiedlicher Beiträge und Gespräche zusammengestellt, die die Probleme der Städte vielfach aus globaler Perspektive thematisieren.
Soziale Stadt – Zwischenbilanzen. Ein Programm auf dem Weg zur Sozialen Stadt?
Im Mittelpunkt des von Uwe-Jens Walther, Professor für Stadt- und Regionalsoziologie an der TU Berlin, herausgegebenen Sammelbandes steht das bereits erwähnte Programm „Die Soziale Stadt“. Während es in einzelnen Bundesländern bereits seit den 90er Jahren Erfahrungen mit Programmen einer integrierten Stadtteilentwicklung gibt, hat sich der Bund erst Ende 1999 zur Initiierung dieses Programms entschlossen. Der Sammelband liefert einen Beitrag zur Diskussion über erste Erfahrungen mit diesem Programm.[3][3]
Die Soziale Stadt als Problem- und Politikfeld
In seinem einführenden Beitrag erörtert Walther das Spannungsverhältnis von ehrgeizigen Ambitionen (die Behebung sozialer Missstände) und Ambivalenzen des Programms. So sei auffallend, dass dem Programm einerseits die Aufgabe gestellt werde, mittels einer integrierten Förderung von städtischen Problemgebieten auf eine nachhaltige und soziale Stadtpolitik hinzuwirken, während andererseits auf die Privatisierung und Deregulierung der kommunalen Daseinsvorsorge gedrängt und damit eben dieser Stadtpolitik wesentliche Stützen und Instrumente genommen würden. Daher ist die Frage nur zu berechtigt, ob das Programm nicht ein bloßes „Feigenblatt einer wenig verdeckten marktwirtschaftlichen Zurichtung der Stadtpolitik“ (25) sei. Für diese Interpretationen spricht auch der Umstand, dass zeitgleich mit der Implementierung des Programms die Bundesförderung des sozialen Wohnungsbaus um ein Mehrfaches der neu eingesetzten Mittel gekürzt wurde. Als eine weitere Ambivalenz des Programms benennt Walther die Diskrepanz zwischen der Städtebauförderung, die vor allem auf Sachinvestition (Straßen, Gebäude etc.) abzielt und der Aufgabenstellung des Programms, auf soziale Sachverhalte einwirken zu sollen. Für diese Aufgabe sei das Programm offensichtlich nicht ausgestattet.
Walther sieht in den widersprüchlichen Signalen des Programms aber auch die Chance für neue Problemlösungen. Diese könnten dann genutzt werden, wenn sich vor Ort „Veränderungskoalitionen“ (39) bildeten und die nicht-staatlichen Akteure sich als „die eigentlichen sozialen Innovatoren der Sozialen Stadt“ (40) durchsetzten. M.E. sollte das bloße Eröffnen solcher Chancen aber nicht schon ausreichen, Bund und Ländern zu konstatieren, sie würden den „Herausforderungen einer Stadtentwicklung des sozialen Ausgleichs angemessen [...] begegnen“ (40). Hier ist Walthers Bewertung zu positiv.
Diese kritische Würdigung des Programms findet ihre Ergänzung u.a. in dem Beitrag von Hartmut Häußermann. Er betont, dass sich Programme wie „Die Soziale Stadt“ immer weniger auf einzelne Stadtteile beschränken könnten, wenn sie ihrer Aufgabenstellung gerecht werden wollten. Die Probleme gingen nicht von den Quartieren aus, sondern kämen „aus der Mitte der Gesellschaft“ (81) und seien Folge vielfältiger Umverteilungseffekte zwischen privilegierten und benachteiligten Wohngebieten. Mit quartiersbezogener Politik sei den Problemlagen kaum grundlegend beizukommen. Die Tendenzen, die zur Herausbildung von benachteiligten Wohngebieten führen, würden jedoch nicht zum Gegenstand der Politik gemacht. Dies spiegelt sich u.a. darin wider, dass sowohl die Durchsetzung einer stärker marktförmigen Verteilung von Wohnraum als auch die Begrenzung der Folgen eben dieser Politik mittels des Programms „Die Soziale Stadt“ ein und dem selben Bundesministerium obliegen.
Lokaler Sozialstaat
Einen Schwerpunkt des Bandes stellen die vielfältigen Formen lokaler Sozialpolitik und der Bewohnerbeteiligung dar. Während Herbert Schubert und Holger Spieckermann als Konsequenz ihrer Fallstudie zu Vernetzungsstrukturen in einem Kölner Programmgebiet für die Stützung von Nachbarschaftsstrukturen durch den Aufbau von Quartiersmanagement plädieren, schränkt Frederick Groeger die Erwartungen an ein solches Quartiersmanagement ein. Er hat in Berlin beobachtet, dass das Quartiersmanagement gerade auf die artikulations- und durchsetzungsstarken Gruppen angewiesen sei, um schnelle Erfolge zu erzielen. Damit laufe man Gefahr, die bestehende Machtasymmetrie im Quartier zu verstärken. Seine Schlussfolgerung:
„Das Quartiersmanagement [führt] in seiner bestehenden Form eher zu einer Verfestigung dieser Ungleichheitsstruktur [...], weil es nicht kompensatorisch bzw. sozial spezifisch agiert, sondern eben bloß ‚moderierend’ auftritt, also mit anderen Worten eine soziale Dynamik zulässt, in der sich der jeweils Stärkere durchsetzen kann.“ (174)
Vervollständigt wird der Überblick durch Praxisbeispiele aus Berlin, Duisburg, Kassel und Hamburg, sowie Beiträge, die die europäischen Perspektiven erläutern.
Nachbarschaft als Abseitsfalle? Junge Arbeitslose und ihr Wohnviertel
Während der genannte Sammelband also einen Überblick über verschiedene Problemfelder der „Sozialen Stadt“ vermittelt, untersucht Oliver Callies, wissenschaftlicher Mitarbeiter am Hamburger Institut für Sozialforschung, in seiner Studie detailliert die Situation von jugendlichen Arbeitslosen in zwei Hamburger Stadtteilen (der Großsiedlung Mümmelmannsberg und dem innerstädtischen Altbauviertel St. Pauli). Er geht der Frage nach, „ob und in welcher Weise das Quartier zu einer Benachteiligung der jungen Arbeitslosen beiträgt“ (11). Dabei untersucht er die Themenfelder Nachbarschaft, Subkultur, Kriminalität, öffentliche Einrichtungen, Stigma und Wohnzufriedenheit.
In der Gesamtbetrachtung ergibt sich für ihn ein „vielschichtigeres Bild der sozial benachteiligten Stadtviertel als es häufig gezeichnet wird“ (148). In der öffentlichen Debatte bestehe die Tendenz, die Probleme zu überzeichnen und zu pauschalisieren. Demgegenüber betont er: „Sozial benachteiligte Quartiere deutscher Großstädte sind keine Gettos, und sie sind auch nicht ‚am Umkippen’, wie manchmal suggeriert wird.“ (145)
Eine klare Absage erteilt er der These von der Existenz einer „Underclass-Kultur“ in benachteiligten Stadtteilen. In diesen Stadtteilen herrsche kein Anpassungsdruck vor, der zur Veränderung von Werten, Zielen und Normen führe und Armut, Arbeitslosigkeit und soziale Benachteiligung befestige („Werte-Argumentation“). Auch würden Kinder und Jugendliche dort nicht in einem Umfeld groß, in dem sie kaum noch jemanden kennen, der einer dauerhaften Beschäftigung nachgeht, was zur Konsequenz haben könnte, dass sie den Glauben daran verlieren, später selbst eine anerkannte Erwerbstätigkeit erlangen zu können und daher auch in der schulischen und beruflichen Ausbildung und im Beschäftigungssystem scheitern („Defizit-Argumentation“). Für keine dieser beiden Argumentationslinien hätten sich in den Interviews Hinweise finden lassen. Vielmehr seien die Gebiete sozial durchlässiger als es oftmals unterstellt wird. Die Bevölkerung innerhalb der Gebiete sei keineswegs sozial homogen. Nach wie vor gehe ein Großteil der Bewohnerschaft einer geregelten Arbeit nach und führe ein ganz gewöhnliches Leben.
Auch seien – entgegen dem dramatischen Bild, das von „sozialen Brennpunkten“ gezeichnet wird – weder St. Pauli noch Mümmelmannsberg Stadtteile, in denen eine große öffentliche Bedrohung durch Kriminalität und Gewalt herrsche. Trotzdem wurde der Wunsch, aus dem Stadtteil fortzuziehen, in St. Pauli und Mümmelmannsberg häufiger und schärfer formuliert als in einem durchschnittlichen Vergleichsstadtteil. Die Unzufriedenen bildeten aber keine Mehrheit, vielmehr habe der Großteil der Befragten angegeben, „ganz gern“ oder sogar „sehr gern“ in ihrem Viertel zu leben. Callies warnt daher vor voreiligen Pauschalierungen nach dem Motto „Wer kann, zieht weg“.
Boulevard Ecke Dschungel. StadtProtokolle
In dem Sammelband „Boulevard Ecke Dschungel“ haben die Architektin Elisabeth Blum und der Publizist Peter Neitzke zwölf Beiträge zusammengestellt, die in ihrer Mehrzahl überarbeitete Nachdrucke aus den Jahrgängen 2001 und 2002 von „CENTRUM. Jahrbuch Architektur und Stadt“ sind.
Ausgangspunkt ihrer Auswahl ist die Straßenecke, an der die laute und rohe Großstadt, deren Bewohner täglich ums Überleben kämpfen müssen („Dschungel“), mit Show, Shopping und Boulevard kollidiert, der Ort also, an dem die illegal Beschäftigten und die Menschen ohne sicheren Aufenthaltsstatus auf die Kunden, Klienten und Konsumenten treffen.
Hervorzuheben sind drei Gespräche: mit Sighard Neckel (über den „Paternalismus der Postmoderne“), Loïc Wacquant (über „Armut als Delikt“) und Werner Sewing (über „das Verschwinden der Öffentlichkeit aus dem städtischen Raum“).
Sighard Neckel erinnert in dem Gespräch daran, dass die alltägliche Begegnung mit den Fremden für die Entwicklung der modernen Stadt konstituierend gewesen sei. Die aktuelle Tendenz dämme diese Konfrontationen jedoch durch eine zunehmende Segregation, d.h. eindeutige räumliche Zuordnung sozialer Gruppierungen, wieder ein. Die dadurch bedingte verzerrte Wahrnehmung der gesellschaftlichen Realität werde zudem durch eine „Strategie der Dramatisierung von Gefahren“ (105), die ihren Niederschlag in Sicherheitsmaßnahmen wie der Videoüberwachung öffentlicher Stadtareale finde, noch weiter verstärkt. Die „Refeudalisierung öffentlicher Räume“ (112) habe einen enormen Freiheits- und Modernitätsverlust zu Folge. Dies spürten v.a. diejenigen, „für die die Arbeitsstadt keine Verwendung mehr hat“; sie würden zu „Objekten der Versorgung [...], der Kontrolle und der Unterhaltung durch die Medien“ (106 f.).
Zu ähnlichen Ergebnissen kam auch Loïc Wacquant in seiner ethnographischen Untersuchung im Chicagoer Schwarzenghetto[4][4]: Das Gefängnis als Institution sei am unteren Rand der amerikanischen Gesellschaft allgegenwärtig. Erziehungs- und Gesundheitswesen, Sozialfürsorge und sozialer Wohnungsbau würden mehr und mehr durch Polizei, Justiz und Gefängnisse ersetzt. Es finde mithin ein Übergang vom Wohlfahrtsstaat zum strafenden Staat statt. In dem Gespräch erläutert er:
„Die ‚unsichtbare Hand’ des Marktes für unsichere Arbeitsverhältnisse findet ihre institutionelle Entsprechung in der ‚eisernen Hand’ des Staates, der bereit steht, die Unruhen, die aus der zunehmenden Verbreitung sozialer Unsicherheit resultieren, unter Kontrolle zu halten.“ (153)
Der Erfolg dieser Ideologie hänge auch damit zusammen, dass es gelungen sei, den Sicherheitsbegriff auf physische Sicherheit vor Verbrechen zu reduzieren und ihn von sozialer und medizinischer Sicherheit, von Beschäftigungs- und Ausbildungssicherheit zu trennen.
Werner Sewing sieht zwar auch die „Aushöhlung der politischen Substanz der Einwohnergemeinde“ (147), warnt jedoch zugleich vor einer Idealisierung der Geschichte und der Verdammung von „Markt und Konsum“, denn diese seien immer die Basis von Städten gewesen. Auch scheint ihm die verbreitete Klage über einen Zerfall der Stadtgesellschaft „überzogen“, denn sie „überschätzt [...] die Integrationsleistung der Städte in der Vergangenheit, und sie unterschätzt die faktische Pluralität der heutigen Städte“ (150). Nichtsdestotrotz werden auch von ihm sowohl die kommerzielle Besetzung des öffentlichen Raums und die daraus resultierende Exklusion der sozialen Verlierer als auch der Rückzug der Oberschicht in Luxusenklaven und ihre Aufkündigung jeglicher Verantwortung für die Stadt als problematische Entwicklungen benannt.
Politikwechsel oder Feigenblatt
Es ist der Verdienst aller drei Veröffentlichungen, dass sie aus ihrem je eigenen Blickwinkel zum besseren Verständnis der zunehmenden Polarisierung der Gesellschaft und ihres räumlichen Niederschlags beitragen. Dabei wird in vielen Beiträgen auch deutlich, dass die sozialen Problemlagen in benachteiligten Stadtteilen, von lokalen Besonderheiten abgesehen, durch die sozioökonomischen Rahmenbedingungen verursacht sind, und diese mit lokal begrenzten Programmen nicht zu beseitigen sind.
So empfiehlt es sich, die Ziele der „Sozialen Stadt“ zunächst bescheiden zu formulieren. Es wäre bereits ein Erfolg, wenn es in den benachteiligten Stadtteilen gelänge „die Dynamik der Abwärtsspirale zu stoppen, diese Stadtteile sozial zu stabilisieren und die Problemlösungskompetenz der Bewohner zu stärken“[5][5]. Doch selbst diese bescheidenen Erfolge sind ständig in Gefahr, weil mit der Etablierung der integrierten Stadterneuerungsprogramme „keineswegs eine grundlegende Richtungsänderung der wettbewerbsorientierten Modernisierungspolitik der Städte“ verbunden ist und eine „Politik des sozialen Ausgleichs auf gesamtstädtischer und überregionaler Ebene“ – so die Kritik von Ronneberger, Lanz und Jahn – „nicht einmal im Ansatz beobachtbar [ist]“.[6][6]
Den erforderlichen Politikwechsel durchzusetzen erfordert u.a., die Kommunen wieder (finanziell) handlungsfähig zu machen. Es erfordert aber auch die bewusste politische Entscheidung vor Ort, die benachteiligten Stadtteile „positiv zu diskriminieren“. Die besonderen Belastungen, denen ihre Bewohnerinnen und Bewohner ausgesetzt sind, rechtfertigen z.B. eine quantitativ und qualitativ weit überdurchschnittliche Ausstattung mit sozialer Infrastruktur. Dies wäre ein wichtige Beitrag zur Verbesserung der alltäglichen Lebensverhältnisse in diesen Stadtteilen.
Davon, ob es den Bewohnerinnen und Bewohnern der benachteiligten Stadtteile und den politischen und gesellschaftlichen Kräften, die sich für ihre Belange einsetzen, gelingt, diesen Politikwechsel durchzusetzen, wird die Zukunft dieser Stadtteile abhängen. Ohne diesen Umbruch wird auch ein Programm wie die „Soziale Stadt“ tatsächlich das „Feigenblatt einer wenig verdeckten marktwirtschaftlichen Zurichtung der Stadtpolitik“ sein.
[1][7] Ministerium für Arbeit, Soziales und Stadtentwicklung, Kultur und Sport des Landes NRW (Hg.): Stadtteile mit besonderem Erneuerungsbedarf. Ressortübergreifendes Handlungsprogramm der Landesregierung NRW, Düsseldorf 1998, S.5.
[2][8] Uwe-Jens Walther (Hg.), Soziale Stadt – Zwischenbilanzen. Ein Programm auf dem Weg zur Sozialen Stadt? Leske Budrich, Opladen 2002, 278 S., 19,00 Euro; Oliver Callies, Nachbarschaft als Arbeitsfalle? Junge Arbeitslose und ihr Wohnviertel, VSA-Verlag, Hamburg 2003, 184 S., 16,80 Euro; Elisabeth Blum/Peter Neitzke (Hg.), Boulevard Ecke Dschungel. StadtProtokolle, Edition Nautilus Verlag Lutz Schulenburg, Hamburg 2002, 224 S., 19,90 Euro. Die Seitenzahlen in Klammern beziehen sich jeweils auf diese Titel.
[3][9] Vgl. auch: Deutsches Institut für Urbanistik (Hg.), Die Soziale Stadt. Eine erste Bilanz des Bund-Länder-Programms "Stadtteile mit besonderem Erneuerungsbedarf – die soziale Stadt", Berlin 2002; mehr Infos im Internet unter: http://www.sozialestadt.de.
[4][10] Vgl. Loïc Wacquant, Elend hinter Gittern, Konstanz 2000.
[5][11] Dieter Läpple, in: Ministerium für Arbeit, Soziales und Stadtentwicklung, Kultur und Sport des Landes NRW (Hg.), Quergedacht – Selbstgemacht. Integrierte Handlungsansätze in Stadtteilen mit besonderem Erneuerungsbedarf, Düsseldorf 2000, S. 64.
[6][12] Vgl. Klaus Ronneberger/Stephan Lanz/Walter Jahn, Die Stadt als Beute, Bonn 1999, S. 211 ff.